مدیریت بدهی های پنهان دولت در نظام حکمرانی مالی ایران

پایداری مالی و انضباط بودجه ای هسته بنیادین ثبات اقتصاد کلان را تشکیل می دهند؛ با این حال، تعهدات مالی خارج از ترازنامه رسمی که در ادبیات مالیه عمومی تحت عنوان بدهی های پنهان شناخته می شوند، همواره به عنوان کانون های بحران ساز و نقاط کور سیاست گذاری اقتصادی عمل کرده اند. انباشت کنترل نشده این تعهدات در ترازنامه شرکت های دولتی، صندوق های بازنشستگی و قراردادهای نامتعارف، توانایی حاکمیت در مهار شوک های ارزی و مالی را سلب کرده و ناگهان بار مالی سنگینی را بر دوش بودجه عمومی آوار می سازد. مهار این پدیده مستلزم بازطراحی ساختار حکمرانی مالی، توسعه نظام ثبت یکپارچه و حرکت از رویکردهای انفعالی حسابداری نقدی به سمت الگوهای پیشگیرانه تعهدی است.

ضرورت و اهداف پژوهش

نظام های مدیریت مالی سنتی مبتنی بر حسابداری نقدی، به دلیل تمرکز انحصاری بر جریانات نقدینگی کوتاه مدت، توانایی انعکاس تعهدات بالقوه و ریسک های بلندمدت حاکمیت را ندارند. در این چارچوب، بدهی های ثبت نشده رسمی تنها نوک کوه یخ بحران بدهی ها هستند و بخش وسیعی از مطالبات پیمانکاران، تعهدات انباشته نظام بانکی، کسورات فزاینده صندوق های بازنشستگی و تضامین حاکمیتی در تاریک خانه گزارشگری مالی مستتر باقی می مانند. این خلا ساختاری در شرایط تحریم های اقتصادی و نوسانات شدید درآمدهای نفتی، ارزیابی تصویر واقعی پایداری بودجه ای را با خطای فاحش و برآوردهای بیش از حد خوش بینانه روبه رو می سازد. هدف محوری این مطالعه، شکستن چارچوب های سنتی گزارشگری مالی از طریق مفهوم شناسی بدهی های پنهان، تدوین مدل های سنجش و برآورد کمی تعهدات خارجی و داخلی، استخراج آموزه های کاربردی از تجارب بین المللی، و نهایتا تدوین بسته اصلاحی چهاروجهی برای استقرار انضباط مالی پایدار در ساختار حکمرانی اقتصادی کشور است.

مفهوم شناسی و گونه شناسی بدهی های پنهان در اقتصاد بخش عمومی

بدهی پنهان به مجموعه ای از تعهدات مالی بالفعل یا بالقوه اطلاق می گردد که بنا به دلایل فنی، نواقص استانداردهای حسابداری، محدودیت های ساختاری یا منافع کوتاه مدت سیاسی، در ترازنامه و اسناد رسمی بودجه درج نمی شوند، اما در صورت تحقق شرایط معین، پرداخت آن ها بر عهده دولت مرکزی قرار می گیرد. در یک تقسیم بندی جامع، این دیون در پنج طبقه بنیادین تفکیک می شوند:

• تعهدات بالفعل ثبت نشده نظیر مطالبات انباشته پیمانکاران عمرانی و احکام قطعی قضایی؛
• بدهی های مشروط ناشی از تضامین بازپرداخت تسهیلات برای شرکت های تابعه و نهادهای محلی؛
• تعهدات بلندمدت قراردادی در طرح های زیرساختی و پروژه های مشارکت عمومی-خصوصی؛
• شکاف مالی و تعهدات اکچوئری صندوق های بازنشستگی و بیمه های اجتماعی؛
• بار مالی ناشی از سیاست های حمایتی، خرید تضمینی محصولات و یارانه های ضمنی حامل های انرژی.

سازوکارهای ایجاد و علل نهادی انباشت بدهی در ترازنامه های غیررسمی

شکل گیری بدهی های ثبت نشده معلول کاستی های چندلایه در ساختارهای تصمیم گیری مالی است.

• استفاده از سازوکارهای حسابداری نقدی و فقدان استانداردهای جامع تلفیقی در سطح بخش عمومی؛ که مانع از انعکاس دقیق جریان تعهدات بین دوره ای می شود.
• گسترش عملیات فرابودجه ای از طریق بانک ها و صندوق های توسعه ای؛ حاکمیت در مواجهه با تنگناهای نقدینگی، به جای بازتنظیم هزینه ها، هزینه کردها را به شبکه بانکی و شرکت های دولتی تحمیل می کند.
• ساختار انگیزشی نامتقارن مدیران سیاسی؛ پدیده ناهم زمانی منافع و هزینه ها باعث می شود مقامات اجرایی برای بهره برداری کوتاه مدت، پروژه های بدون توجیه مالی را با ایجاد تعهدات بلندمدت برای دولت های آینده آغاز نمایند.
• فقدان استقلال و صلاحیت های فنی نهادهای نظارتی؛ که چرخه پنهان سازی ارقام را تشدید می کند.

درس آموخته های بین المللی در مدیریت و شفاف سازی تعهدات دولت

مطالعه مقایسه ای عملکرد کشورها در مهار بدهی های پنهان، بیانگر تنوع مسیرهای طی شده و خطرات پنهان کاری مالی است:

بحران و شوک بازسازی بدهی: نمونه های موزامبیک و زامبیا

تجربه موزامبیک در استقراض محرمانه بیش از ۲ میلیارد دلاری شرکت های تابعه برای طرح های دریایی و نظامی، نمونه ای کلاسیک از پیامدهای مرگبار عدم افشای بدهی است. افشای این دیون در سال ۲۰۱۶ سبب جهش اختلاف بازده اوراق قرضه دولتی از ۴۰۰ به بالای ۱۲۰۰ واحد پایه، سقوط پول ملی، تعلیق کمک های بین المللی و بحران عمیق اقتصادی شد. به همین ترتیب در زامبیا، انباشت بدهی های خارجی شرکت های دولتی و عدم شفافیت در استقراض های دوجانبه به بروز نکول حاکمیتی در سال ۲۰۲۰ و طولانی شدن روند بازسازی تعهدات با طلبکاران بین المللی انجامید.

حکمرانی پیشگیرانه و شفافیت نهادی: استرالیا و کانادا

کشور استرالیا از طریق تصویب منشور صداقت بودجه ای، دولت را موظف کرد که تمامی تعهدات مشروط، تضامین، ریسک های مالی شرکت های دولتی و حتی دارایی های احتمالی را به عنوان پیوست الزامی بودجه سنواتی سالانه منتشر کند؛ رویکردی که ثبات مالی پایدار و عبور ایمن از بحران های مالی ۲۰۰۸ را برای این کشور به ارمغان آورد. در کانادا نیز استفاده از سازوکارهای قیمت گذاری ریسک، دریافت حق بیمه در ازای تضامین دولتی و حاکمیت استانداردهای شفاف نظارتی، مانع از انتقال ریسک نهادهای تابعه به ترازنامه مالی دولت شده است.

اصلاحات ساختاری صندوق ها و مدل های دیجیتال: لهستان و اندونزی

لهستان با مواجهه با بدهی پنهان بازنشستگی معادل تقریبا سه برابر تولید ناخالص داخلی، ناگزیر به اصلاح ساختار چندلایه صندوق ها و انتقال بخشی از تعهدات به ارقام رسمی بودجه شد. در اندونزی نیز راه اندازی سامانه های پیشرفته دیجیتالی و پودمان تطبیق وام با همکاری بانک جهانی، زمینه شفاف سازی و ثبت خودکار تمامی تراکنش ها را پیش از تبدیل شدن به بدهی معوق فراهم ساخت.

روش شناسی محاسبه و برآورد بدهی های پنهان خارجی و عمومی در ایران

برای ارزیابی وضعیت مالیه عمومی کشور از تلفیق دو متدولوژی علمی استفاده شد:

روش تطبیق وینکسی هورن برای بدهی های خارجی

در این روش، با مقایسه ارقام بدهی های ثبت شده در نسخه های متوالی گزارش های آمار بدهی بین المللی بانک جهانی (IDS)، مقدار دیونی که در زمان وقوع پنهان مانده و سال ها بعد افشا شده اند برآورد شد. برای اقتصاد ایران در بازه زمانی ۲۰۰۰ تا ۲۰۲۲، مجموع بدهی های پنهان خارجی شناسایی شده بالغ بر ۲۷ میلیارد دلار محاسبه گردید. این ارقام طی چهار موج آشکارسازی در سال های ۲۰۰۷ (افشای بیش از ۸ میلیارد دلار)، ۲۰۱۳ (بیش از ۱۵ میلیارد دلار)، ۲۰۱۶ و ۲۰۲۰ در پی تحولات سیاسی و تجدیدنظرهای آماری به سطح گزارش های رسمی منتقل شده اند.

روش شاخص خالص تعهدات فرابودجه ای (NEBDA) برای بدهی های کل

براساس مدل صالحی اصفهانی و کیم، شاخص خالص بدهی پذیرفته شده خارج از بودجه از رابطه تغییر سالانه در بدهی رسمی به علاوه رشد پایه پولی منهای کسری ناخالص بودجه استخراج شد. تحلیل روندهای دوره ۱۳۷۹ تا ۱۴۰۳ نشان می دهد که در دهه ۱۳۸۰ به دلیل وفور درآمدهای نفتی و تورم بالا، نسبت های اسمی بدهی کاهش یافت اما انباشت واقعی در صندوق ها رخ داد. از میانه دهه ۱۳۹۰، با تنگنای مالی و تحریم ها، بدهی پنهان جهش چشمگیری یافت و در دوران رکود تورمی به عنوان ابزار جایگزین تامین کسری عمل کرد. برآوردها بر مبنای ارقام لایحه بودجه ۱۴۰۴ نشان می دهد مجموع تضامین صریح و ضمنی دولت بالغ بر ۲۰۰۰۰ هزار میلیارد ریال (شامل کسورات صندوق ها و تسهیلات تکلیفی شرکت های دولتی) است.

ارزیابی تطبیقی پایداری مالی در اقتصادهای منتخب در حال توسعه

مقایسه شاخص های کلیدی میان ده اقتصاد در حال توسعه (الجزایر، آرژانتین، برزیل، چین، هند، اندونزی، ایران، مکزیک، پاکستان و ترکیه) نشان دهنده تفاوت های ساختاری عمیق است:

• نسبت کل بدهی به تولید ناخالص داخلی: کشورهایی نظیر آرژانتین (بالای ۷۵٪) و پاکستان دچار بدهی مزمن هستند، در حالی که در ایران و الجزایر سطح بدهی رسمی به واسطه اتکا به منابع نفتی ظاهرا پایین است؛
• تراز اولیه بودجه: وابستگی شدید به درآمدهای متغیر نفتی موجب ناپایداری شدید تراز اولیه در ایران و الجزایر شده و شوک های قیمتی نفت سریعا مازادها را به کسری تبدیل می کند؛
• خدمت بدهی و پرداخت بهره: نسبت بهره بدهی به GDP در کشورهایی چون ترکیه و برزیل فشار بالایی وارد می سازد، در حالی که در ایران این نسبت به دلیل عدم دسترسی به استقراض بین المللی زیر ۲ درصد باقی مانده است. این امر نشان می دهد پایداری مالی ظاهری در ایران ناشی از کنترل بدهی نیست، بلکه بازتابی از انزوای مالی و جایگزینی آن با تعهدات فرابودجه ای است.

الزامات سیاستی و نقشه راه مهار بدهی های پنهان در ساختار حکمرانی مالی ایران

حل مسئله بدهی های خارج از بودجه در ایران مستلزم اجرای مجموعه ای هماهنگ از اقدامات در چهار محور اساسی است:

تقویت چارچوب سیاستی

• درج الزامی تمامی تضامین، خریدهای تضمینی و تعهدات غیرمستقیم در سند بودجه سنواتی؛
• محدودسازی اکید استقراض دولت و نهادهای تابعه صرفا به انتشار اوراق بهادار مالی اسلامی قابل معامله؛
• احیای کارکرد تثبیت کنندگی صندوق توسعه ملی و جلوگیری از برداشت های مکرر بودجه ای.

اصلاح چارچوب حقوقی و قانونی

• تسریع در تصویب و اجرای نهایی لایحه مدیریت بدهی های عمومی دولت؛
• تنقیح قوانین متعارض و تدقیق ضوابط محرمانگی در قراردادهای مالی به منظور حاکمیت شفافیت و نظارت پارلمانی؛
• مشروط سازی قانونی تعهدات جدید به کفایت منابع درآمدی پایدار.

ساماندهی چارچوب نهادی

• تاسیس مرکز متمرکز مدیریت بدهی های عمومی با اختیارات جامع برای جمع آوری اطلاعات از تمامی شرکت ها و صندوق ها؛
• تقویت نظارت دیوان محاسبات و استقرار نظام حسابرسی ویژه و فصلی برای بدهی های بزرگ بخش عمومی؛
• تحدید عملیات شبه مالی و فرابودجه ای دستگاه های اجرایی.

ارتقای چارچوب عملیاتی و فنی

• توسعه و پیاده سازی کامل سامانه جامع مدیریت تضامین و تعهدات دولت؛
• استقرار نظام گزارشگری تعهدی و اتصال برخط داده های مالی کلیه دستگاه ها به خزانه داری؛
• بومی سازی نرم افزارهای استاندارد پایش پایداری بدهی و تحلیل منظم ریسک نکول.

جمع بندی

بدهی های پنهان در اقتصاد ایران به عنوان تهدیدی ساختاری برای انضباط مالیه عمومی و پایداری بودجه عمل می کنند که ریشه در حسابداری سنتی نقدی، فعالیت های فرابودجه ای شرکت های دولتی و کسری صندوق های بازنشستگی دارند. شواهد تطبیقی بین المللی و محاسبات شاخص های تجربی نشان می دهند که سطح پایین بدهی های رسمی خارجی و داخلی، لزوما به معنای مصونیت اقتصاد از بحران های مالی نیست، بلکه ناشی از پنهان ماندن تعهدات در لایه های زیرین حکمرانی مالی است. گذار به انضباط مالی پایدار مستلزم تمرکز وظایف در دفتر مرکزی مدیریت بدهی، الزام به ثبت الکترونیکی و شفاف تعهدات در سامانه تضامین، تبدیل مطالبات معوق به اوراق بهادار و اصلاحات ریشه ای در ساختار نهادی شرکت های دولتی و نظام بازنشستگی کشور است.

این مطالعه در پژوهشکده امور اقتصادی با همکاری مریم حیدریان، ایمان رفیعی، زهرا ضامن قدیرلی و محمد حجتی در سال ۱۴۰۵ انجام شده است.