بازخوانی سیاست های نیازمند مشارکت عمومی در اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران

ابوالفضل احسان فر- اندیشکده تعاون و حکمرانی مردمی

مقدمه

در عصر کنونی، مشارکت عمومی یکی از ارکان بنیادین حکمرانی مطلوب و سیاست گذاری اثربخش در جوامع محسوب می شود. جامعه پذیری سیاست ها، ارتقای مشروعیت سیاست ها و افزایش سطح رضایت اجتماعی، همگی متاثر از میزان توجه حاکمیت به حضور فعال مردم در فرایند تصمیم گیری و اجراست. جمهوری اسلامی ایران نیز، در اسناد بالادستی خود، مشارکت مردم را به عنوان اصلی کلیدی برای توسعه پایدار و پیشرفت همه جانبه معرفی و مورد تاکید قرار داده است. بازخوانی و تحلیل سیاست های مرتبط با مشارکت عمومی، می تواند به شناسایی نقاط قوت، ضعف و فرصت های موجود در نظام سیاست گذاری کشور یاری رساند و زمینه را برای اصلاح راهبردها و ارتقای کیفیت فرایندهای تصمیم سازی فراهم آورد.

تبیین مسئله پژوهش

هرچند مشارکت عمومی در اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران جایگاه ویژه ای دارد و اصولی همچون حاکمیت مردم بر سرنوشت خویش، مشارکت در مدیریت امور عمومی و تاکید بر شوراها صریحا بیان شده است، اما در عمل فاصله بسیاری میان الزامات قانونی و تحقق عملی مشارکت در فرایندهای سیاست گذاری وجود دارد. ضعف زیرساخت های قانونی، کمبود ابزارهای اجرایی، خلأهای فرهنگی و محدودیت های نهادی موجب شده تا مشارکت مردم عمدتا به سطح اطلاع رسانی یا رأی دهی تقلیل یابد و مشارکت موثر در تصمیم سازی کم رنگ باشد. بر این اساس، پژوهش حاضر به دنبال آن است تا با بازخوانی اسناد بالادستی، سهم واقعی مشارکت مردم در سیاست گذاری عمومی را شناسایی کرده و راهکارهایی برای تقویت نقش مردم در تعیین سرنوشت اجتماعی، اداری و توسعه ای کشور ارائه دهد.

تحلیل اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران

 ۱. قانون اساسی

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان مهم ترین سند بالادستی کشور، در اصول متعدد به مشارکت عمومی تصریح کرده است:

اصل 6: این اصل مبنای کلی مردم سالاری در نظام جمهوری اسلامی را بیان می کند و تصریح دارد: «در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخابات رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، یا از راه همه پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می گردد». این اصل، حضور و مشارکت موثر مردم را شرط مشروعیت حاکمیت می داند.

فصل هفتم(شوراها): اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶ قانون اساسی شوراها را «از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور» معرفی می کنند. بر اساس اصل ۱۰۰، برای «پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم» شوراهای مختلف (روستا، بخش، شهر، شهرستان، استان) تشکیل می شود که «اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می کنند.

اصل ۵۹: این اصل امکان مراجعه مستقیم به آرای مردم در «مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی» را از طریق همه پرسی فراهم آورده است.

اصل ۲۷: اجازه اجتماعات مسالمت آمیز (با قیود مقرر) سازوکار مشارکت اعتراض محور/مطالبه گر را تعریف می کند؛ این اصل باید ذیل «مشارکت در دستورگذاری عمومی» و «بازخورد اجتماعی نسبت به خط مشی ها» تحلیل شود.

اصل ۸: این اصل، نظارت اجتماعی و مسئولیت متقابل مردم و حکومت را هنجارسازی می کند و مبنایی برای نظارت شهروندی، گزارشگری تخلفات و حق مطالبه گری است.

اصل ۲۶: این اصل با به رسمیت شناختن آزادی تشکیل احزاب، جمعیت ها و انجمن ها، زمینه ی «مشارکت سازمان یافته» را فراهم می کند. مشارکت عمومی در بسیاری از سیاست ها، از طریق نهادهای میانجی (احزاب، انجمن های صنفی/علمی و سمن ها) رخ می دهد؛ بنابراین اصل ۲۶، حلقه اتصال تخصص و ذی نفعان به فرآیندهای مشورتی و نظارتی است.

اصل ۵۰: با اعلام «حفاظت از محیط زیست» به مثابه وظیفه عمومی، مبنای هنجاری برای مشارکت تخصصی/محلی در سیاست های محیط زیستی ایجاد می شود (از جمله مطالبه گری نسبت به ارزیابی اثرات، نظارت جامعه محلی بر پروژه ها و تقویت سمن های محیط زیستی).

۲. سند چشم انداز ۲۰ساله

سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ که در سال ۱۳۸۴ به تصویب رسید، بر «مردم سالاری دینی، عدالت اجتماعی، آزادی های مشروع، حفظ کرامت و حقوق انسان ها» تاکید دارد. این سند در بخش ویژگی های جامعه آینده ایران، تاکید می کند که ایران باید جامعهای «فعال، مسئولیتپذیر، ایثارگر» باشد که مردم آن «متعهد به انقلاب و نظام اسلامی» هستند. همچنین بر «تحکیم الگوی مردم سالاری دینی» و «نواندیشی و پویایی فکری و اجتماعی» تاکید شده است.

 ۳. سیاست های کلی برنامه های توسعه

در سیاست های کلی برنامه ششم (۱۳۹۴) بر به کارگیری ظرفیت نهادهای عمومی غیردولتی برای تحقق اهداف اقتصادی و نیز توانمندسازی گروه های محروم و تقویت تضمین قضایی حقوق مالکیت و استحکام قراردادها برای توسعه سرمایه گذاری تاکید شده بود. این خطوط کلی، مشارکت نهادهای غیردولتی و مردم را به عنوان مکمل حکمرانی عمومی صورت بندی کرده اند.

در سیاست های کلی برنامه هفتم (ابلاغ ۲۰ شهریور ۱۴۰۱) موضوع مشارکت عمومی پررنگ تر و مشخص تر شده است:

• در بخش اقتصادی، «واگذاری و تعیین تکلیف طرح های عمرانی نیمه تمام از طریق مشارکت دادن بخش های خصوصی و عمومیِ غیردولتی» تصریح شده است؛ بدین معنا که تکمیل پروژه های انتفاعی، بر بستر مشارکت های عمومی – خصوصی و نهادهای عمومی غیردولتی پیگیری شود.
• در حوزه فرهنگی و اجتماعی، «ارتقای سلامت اجتماعی و پیشگیری و کاهش آسیب ها با بهره گیری حداکثری از مشارکت مردم» چارچوبی برای مشارکت سازمان های مردم نهاد و شبکه های محلی در سیاست های اجتماعی فراهم می کند.
• در حوزه اداری، حقوقی و قضایی نیز بر «استفاده از ظرفیت های مردمی و توسعه روش های مشارکتی و غیرقضایی در حل وفصل دعاوی» تاکید شده است که می تواند مبنای حقوقی گسترش میانجی گری و داوری مبتنی بر مشارکت اجتماعی باشد.

علاوه بر سیاست های کلی، «قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت (۱۴۰۳–۱۴۰۷)» که در ۱۸ تیر ۱۴۰۳ تصویب شد، احکام اجرایی برای مردمی سازی و مشارکت را پیش بینی کرده است. از جمله در ماده (۵)، هدف «مردمی سازی اقتصاد، جلب مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی های دولت و موسسات و نهادهای عمومیِ غیردولتی» را دنبال می کند؛ و در مواد مرتبط با مشارکت در پروژه ها و توسعه ابزارهای مشارکتی، بسترهای حقوقی و مالی قراردادهای مشارکت و پشتیبانی از بنگاه های وابسته به موسسات و نهادهای عمومیِ غیردولتی (مانند کنسرسیوم های صادراتی) را فراهم می آورد.

 ۴. منشور حقوق شهروندی

منشور حقوق شهروندی که در سال ۱۳۹۵ با امضای رئیس جمهور وقت منتشر شد، در ۱۲۰ ماده حقوق اساسی شهروندان را بر مبنای قانون اساسی تبیین کرده است. این منشور در ماده ۱۵ تصریح می کند: فعالیت های مدنی در حوزه های حقوق شهروندی حق هر شهروند است. سازمان های مردم نهاد باید حق دسترسی به اطلاعات و دادگاه صالح را برای دادخواهی در مورد نقض حقوق شهروندی داشته باشند.

همچنین ماده ۱۶ بر حق شهروندان برای «آزادانه و با رعایت قانون نسبت به تشکیل اجتماعات و راهپیمایی ها و شرکت در آنها» تاکید دارد. این منشور «همکاری سایر قوا و نهادها و مشارکت مردم، تشکل ها، اتحادیه های صنفی، سازمان های مردم نهاد و بخش خصوصی» را ضروری دانسته است.

 ۵. سیاست های کلی نظام اداری

سیاست های کلی نظام اداری که در سال ۱۳۸۹ از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شد، در ۲۴ بند به اصلاح و بهبود نظام اداری کشور پرداخته است. بند ۱۷ این سیاست ها بر «خدمات رسانی برتر، نوین و کیفی به منظور ارتقای سطح رضایتمندی و اعتماد مردم» تاکید دارد.

بند ۱۸ نیز بر «شفاف سازی و آگاهی بخشی نسبت به حقوق و تکالیف متقابل مردم و دستگاه های اداری» متمرکز است. بند ۱۱ در حوزه ساختاری بر «انعطاف پذیری و عدم تمرکز اداری و سازمانی با رویکرد افزایش اثربخشی، سرعت و کیفیت خدمات کشوری» تاکید دارد که زمینه ساز مشارکت بیشتر مردم در امور محلی است.

بند ۱۵ نیز بر «توسعه نظام اداری الکترونیک و فراهم آوردن الزامات آن به منظور ارائه مطلوب خدمات عمومی» اشاره دارد که می تواند شفافیت و دسترسی مردم به خدمات را تسهیل کند.

 ۶. تحلیل جایگاه مشارکت عمومی در مجموع اسناد

از بررسی این اسناد بالادستی می توان نتیجه گرفت که مشارکت عمومی در سه سطح مورد توجه قرار گرفته است:

1. سطح سیاست گذاری کلان: از طریق انتخابات، همه پرسی و مشورت در تعیین سیاست های کلی
2. سطح اجرایی محلی: از طریق شوراها و نهادهای مردمی
3. سطح نظارتی: از طریق سازمان های مردم نهاد و حق دسترسی به اطلاعات

این اسناد نشان می دهند که اگرچه مشارکت عمومی در قوانین و سیاست ها جایگاه مناسبی دارد، اما عملیاتی شدن و تحقق عینی آن نیازمند تدوین مکانیزم های اجرایی دقیق تر و ضمانت های عملی است.

چارچوب تحلیل مشارکت عمومی در اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران

چارچوب تحلیل مشارکت عمومی در اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران به شرح زیر است:

معیار تحلیلی	مستند در قانون اساسی و اسناد بالادستی	توضیح و شاخص های تحلیلی
تعریف جایگاه مشارکت مردم	اصل ۶ قانون اساسی: «حکومت باید بر اساس آرای عمومی باشد»؛ فصل هفتم (شوراها) اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶	مشارکت مردم باید در سطوح تصمیم گیری کلان (انتخابات، همه پرسی)، میانی (شوراها) و خرد (نظارت محلی) تعریف و مشاهده شود
سطح و مرحله مشارکت	سیاست های کلی برنامه های توسعه (ابلاغی ۱۳۹۴)، بند ۳ و ۴۱؛ منشور حقوق شهروندی، مواد ۱۵ و ۱۶	سطح های مشارکت شامل تصمیم سازی، اجرا و نظارت. شاخص ها: نقش مشورتی، حق انتخاب و امکان اعمال نظر، توانمندسازی گروه های مردمی و حقوقی
مکانیزم های اجرایی مشارکت	اصل ۱۰۰ قانون اساسی (شوراهای محلی)؛ سیاست های کلی نظام اداری (۱۳۸۹)، بندهای ۱۱، ۱۵، ۱۷ و ۱۸	سازوکارهای مشخص مانند شوراها، نهادهای مردمی، سازمان های مردم نهاد، نظام اداری شفاف و الکترونیکی و تضمین حق دسترسی مردم به اطلاعات
ضمانت های حقوقی و قانونی	منشور حقوق شهروندی، ماده ۲۹؛ اصل ۵۹ (همه پرسی)؛ اصل 62 (انتخابات مجلس) ; قوانین مرتبط با شوراها	ضمانت اجرایی شامل امکان مراجعه به دادگاه، تضمین حقوق مدنی و سیاسی، حمایت از اعتراضات قانونی و اعمال حق انتخاب و آزادی تشکل های مدنی
محدوده ها و حوزه های مشارکت	سند چشم انداز ۲۰ساله (۱۳۸۴)، بخش ویژگی های فرهنگی و اجتماعی؛ سیاست های کلی توسعه	حوزه های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، حقوقی، اجتماعی و اداری که مردم باید در آن حضور و مشارکت داشته باشند (مثل نظارت بر اجرا، مشارکت در تصمیمات محلی)
ابزارهای مشارکت	اصل ۵۹ قانون اساسی (همه پرسی)؛ منشور حقوق شهروندی ماده ۱۶؛ سیاست های نظام اداری بند ۱۸	ابزارهای مشارکت مانند همه پرسی، انتخابات، نظرسنجی، تشکیل تشکل ها و انجمن های مردم نهاد، استفاده از فناوری های نوین برای مشارکت الکترونیکی
چالش ها و موانع اجرایی	قانون اساسی (اصل ۱۰۶ درباره شوراها)، سیاست های کلی برنامه توسعه	شناسایی ضعف های نهادی، حقوقی، فرهنگی، محدودیت های قانونی و اجرایی که مانع تحقق مشارکت واقعی می شوند؛ نیاز به آموزش، شفافیت و پاسخگویی
راهکارهای نهادینه سازی	سیاست های کلی برنامه اداری (۱۳۸۹)، منشور حقوق شهروندی؛ سیاست های کلی توسعه	تقویت نهادهای واسط، ارتقای سواد سیاسی و مدنی، توسعه فناوری اطلاعات، تضمین حقوق مدنی و افزایش شفافیت و پاسخ گویی نهادهای حکومتی

طبقه بندی حوزه های سیاست های نیازمند مشارکت عمومی در نظام جمهوری اسلامی ایران

طبقه بندی حوزه های سیاست های نیازمند مشارکت عمومی در نظام جمهوری اسلامی ایران به شرح زیر است:

 ۱. حوزه سیاسی و حکمرانی

مبنای قانونی:

• اصل ۶ قانون اساسی: حکومت باید بر اساس آرای عمومی اداره شود
• فصل هفتم قانون اساسی (اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶) درباره شوراهای اسلامی و مشارکت محلی
• اصل ۵۹ قانون اساسی: حق همه پرسی برای مسائل مهم
• اصل 62 قانون اساسی: انتخابات منظم مجلس شورای اسلامی
• سیاست های کلی نظام (ابلاغی مقام معظم رهبری) در زمینه مردم سالاری و مشارکت سیاسی

زمینه های مشارکت:

• انتخابات و همه پرسی
• عضویت و فعالیت در شوراهای محلی (شوراهای اسلامی شهر و روستا)
• فعالیت در احزاب و تشکل های سیاسی

۲. حوزه اقتصادی و توسعه

مبنای قانونی:

• سند چشم انداز ۲۰ساله جمهوری اسلامی ایران (1384)
• سیاست های کلی برنامه های توسعه پنج ساله، به ویژه بندهایی در برنامه ششم توسعه (۱۳۹۴-۱۳۹۹)

زمینه های مشارکت:

• مشارکت در تدوین و نظارت بر برنامه های توسعه اقتصادی
• ارتقای سهم بخش خصوصی و نهادهای عمومی غیردولتی در امور اقتصادی
• ترویج تعاون و مدیریت مشارکتی در پروژه های اقتصادی

 ۳. حوزه اجتماعی و فرهنگی

مبنای قانونی:

• منشور حقوق شهروندی (۱۳۹۵) با تاکید بر حقوق مدنی، فرهنگی و اجتماعی
• سند چشم انداز ۲۰ساله در بخش اهداف فرهنگی و اجتماعی
• قوانین و مقررات شوراهای اسلامی در امور فرهنگی و اجتماعی

زمینه های مشارکت:

• تشکیل و فعالیت انجمن ها و سازمان های مردم نهاد
• مشارکت در برنامه های فرهنگی، آموزشی و حفظ کرامت انسانی
• حضور در فرایندهای تصمیم گیری درباره مسائل اجتماعی و فرهنگی

 ۴. حوزه حقوقی و قضایی

مبنای قانونی:

• منشور حقوق شهروندی، به ویژه مواد مربوط به حق دادخواهی و شکایت
• ماده ۱6 این منشور: حق برگزاری تجمعات قانونی و آزادی های مدنی

زمینه های مشارکت:

• مشارکت در تهیه و اصلاح قوانین مربوط به حقوق شهروندی
• دسترسی به نهادهای قضایی و استفاده از امکانات قانونی برای تحقق عدالت
• مشارکت در نهادهای نظارتی و مشورتی حقوقی

 ۵. حوزه اداری و خدمات عمومی

مبنای قانونی:

• سیاست های کلی نظام اداری (۱۳۸۹)، ابلاغی مقام معظم رهبری
• ده برنامه تحول نظام اداری مبتنی بر سیاست های کلی نظام

زمینه های مشارکت:

• نظارت مردمی بر عملکرد دستگاه های دولتی و اداری
• مشارکت در طراحی و اجرای نظام اداری الکترونیکی
• ورود به فرایندهای ارزیابی کیفیت خدمات عمومی و ایفای نقش در تصمیمات مدیریتی

نتیجه گیری و جمع بندی

پژوهش حاضر در بستر اسناد بالادستی و قانونی نظام جمهوری اسلامی ایران، جایگاه مشارکت عمومی را در اسناد بالادستی از جمله قانون اساسی، سند چشم انداز ۲۰ساله، منشور حقوق شهروندی و سیاست های کلی نظام بررسی و تحلیل کرده است. مشارکت عمومی به عنوان رکن حیاتی حاکمیت دموکراتیک دینی، هم از منظر قانون اساسی و هم از منظر سیاست های کلان نظام دارای اهمیت بالایی است و بر نقش فعال مردم در همه سطوح تصمیم گیری، اجرا و نظارت تاکید شده است.

با این حال، فاصله میان الزامات حقوقی و تحقق عملی این مشارکت ها، چالش اصلی پیشروی نظام حکمرانی است؛ چالش هایی که ناشی از ضعف نهادهای واسط، نبود ضمانت های اجرایی کافی، کمبود فرهنگ مشارکتی و محدودیت های ساختاری و نهادی است. این پژوهش نشان می دهد که برای نهادینه سازی مشارکت عمومی در همه حوزه ها از جمله حوزه های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، حقوقی و اداری، باید اقدامات راهبردی و عملیاتی مدونی طراحی و اجرا شود.

بنابراین، این یادداشت سیاستی تاکید دارد که مشارکت عمومی نه یک شعار بلکه یک ضرورت کلانی است که کیفیت و مشروعیت حاکمیت را تضمین می کند. نهادینه سازی مشارکت مردم مستلزم همگرایی بین اسناد بالادستی، قوانین اجرایی، فرهنگ عمومی و عزم جدی مدیران و سیاست مداران است.