پیامدهای جنگ بر حکمرانی مالی دولت
گفتگوی خانه اندیشهورزان با امیر مهدی زاده، اندیشهورز و مدیر مرکز طراحی حکمرانی نرم سامان پیرامون تحلیل پیامدهای جنگ بر حکمرانی مالی دولت
به گزارش گروه خبر جامعه اندیشکده ها، در گفتگوی خانه اندیشهورزان با امیر مهدی زاده، اندیشهورز و مدیر مرکز طراحی حکمرانی نرم سامان در تاریخ ۱۴۰۴/۰۴/۰۲ پیرامون تحلیل پیامدهای جنگ بر حکمرانی مالی دولت در وضعیت کنونی کشور، موارد زیر مطرح شد:
بودجه در نظام ایران باید بازتابی از برنامههای اجرایی یکساله دولت باشد. در لایهی بالاتر از بودجه، برنامههای توسعهای، قوانین دائمی و اسناد بالادستی مانند قوانین مالیاتی، دانشبنیان، مسکن، صنعت، بنگاهها و فرهنگ قرار دارند. انتظار میرود بودجه، نمایانگر مسیر و ابزار اجرایی این برنامهها و اسناد باشد. از این رو در برخی کشورها، بودجهریزی بهصورت چندساله انجام میشود یا قابلیت استمرار (roll-over) دارد؛ اما در ایران ساختار بودجه عمدتاً سالانه و ایستا باقی مانده است.
در حال حاضر چند نکته کلی درباره بودجه وجود دارد:
- کسری جدی ساختاری و مزمن در بودجه
- شفافیت ناکافی در تدوین، تخصیص و اجرای بودجه.
- بهرهوری پایین در فرآیند بودجهریزی و تخصیص منابع.
- چسبندگی هزینهها، بهویژه در حقوق و یارانهها، که امکان کاهش یا اصلاح آنها را دشوار کرده است.
- عملکرد ضعیف بودجه عمرانی که موجب عقبماندگی زیرساختی و مشکلاتی نظیر قطعی برق شده است.
اثرات جنگ بر ساختار و عملکرد بودجه
تحلیل ساختار بودجه در شرایط جنگی نشان میدهد که کسری بودجه دولت نهتنها تشدید میشود، بلکه کیفیت درآمدها و هزینهها نیز دچار تغییرات اساسی خواهد شد. این مسئله از دو مسیر همزمان پیش میرود: از یکسو کاهش شدید درآمدها و از سوی دیگر، افزایش اجتنابناپذیر هزینهها. در ادامه، هر یک از این محورها با تمرکز بر زمینههای اقتصادی و سازوکارهای نهادی مورد بررسی قرار میگیرد.
۱. کاهش درآمدهای دولت
در شرایط بحرانی و جنگی، ساختار درآمدی دولت با اختلالات چندلایه مواجه میشود که سه منبع اصلی درآمد یعنی صادرات نفت، تولید داخلی و مالیاتها را تضعیف میکند:
۱.۱. اختلال در صادرات نفت و فرآوردهها:
فروش نفت که یکی از ارکان اصلی تأمین مالی دولت ایران است، در وضعیت جنگی با چند چالش مهم روبهرو میشود. از یکسو، تحریمهای بینالمللی شدیدتر میشوند و کانالهای فروش محدودتر. از سوی دیگر، هزینههای عملیاتی مانند بیمه نفتکشها، حملونقل و هزینههای پوششی افزایش مییابد. در نتیجه، نهتنها حجم صادرات ممکن است کاهش یابد، بلکه درآمد خالص ارزی دولت نیز تحت فشار مضاعف قرار میگیرد.
۱.۲. کاهش تولید نفت و فرآوردهها:
در صورت آسیب دیدن تأسیسات نفتی و پالایشگاهی یا محدودیتهای لجستیکی ناشی از جنگ، ظرفیت تولید نفت و فرآوردههای آن کاهش مییابد. این مسأله، حتی در صورت حفظ مشتریان، به معنای افت درآمد صادراتی دولت است و همچنین تأمین بازار داخلی را دشوارتر میکند.
۱.۳. کاهش درآمدهای مالیاتی:
بحرانهای امنیتی و نظامی معمولاً به رکود فعالیتهای اقتصادی در بخش خصوصی منجر میشوند. کاهش فروش بنگاهها، افت اشتغال و تعویق در فعالیتهای سرمایهگذاری، باعث افت قابلتوجه در درآمدهای مالیاتی دولت میشود. مالیات بر عملکرد، مالیات بر ارزش افزوده و سایر پایههای مالیاتی، همگی متأثر از این افت فعالیت خواهند بود.
۲. افزایش هزینههای دولت
در کنار کاهش منابع درآمدی، جنگ و شرایط بحرانی دولت را ناگزیر به افزایش سطوح متعددی از هزینههای جاری و سرمایهای میکند. این افزایش در چند حوزه اصلی قابل مشاهده است:
۲.۱. افزایش واردات کالاهای اساسی:
تأمین امنیت غذایی و پایداری عرضه کالاهای ضروری در شرایط جنگی به اولویت نخست سیاستگذار تبدیل میشود. در این وضعیت، به دلیل اختلال در تولید داخلی یا ذخایر ناکافی، دولت ناگزیر به افزایش واردات اقلامی نظیر گندم، برنج، بنزین و سایر کالاهای اساسی میشود. این امر هزینههای ارزی را افزایش داده و فشار مضاعفی بر منابع محدود دولت وارد میکند.
۲.۲. گسترش هزینههای رفاهی:
به دنبال افزایش نااطمینانی اقتصادی و تضعیف معیشت خانوار، دولت ناچار است مداخلات اجتماعی گستردهتری انجام دهد. این مداخلات شامل افزایش مصرف عمومی ناشی از رفتارهای احتیاطی، توزیع یارانهای کالاها، گسترش پوششهای امدادرسانی، و تأمین کمکهزینههای مستقیم میشود. در عمل، دولت باید نقش تأمینکننده نهایی را برای بخش بزرگی از جامعه ایفا کند که فشار زیادی بر بودجه عمومی وارد میکند.
۲.۳. استمرار پرداخت حقوق کارکنان غایب:
در پی مختل شدن نظام اداری کشور و عدم امکان حضور بسیاری از کارکنان در محل خدمت، دولت همچنان متعهد به پرداخت حقوق و مزایا خواهد بود. اگرچه ممکن است بهرهوری نیروی انسانی کاهش یابد، اما کاهش در پرداختها اغلب بهدلیل ملاحظات اجتماعی و اقتصادسیاسی ممکن نیست. این موضوع، سهم هزینههای جاری از بودجه را افزایش میدهد بدون آنکه معادل مستقیمی در خدمات عمومی ایجاد کند.
۲.۴. رشد فزاینده هزینههای نظامی:
در شرایط جنگی، افزایش شدید هزینههای نظامی اجتنابناپذیر است. هزینههای مربوط به تأمین سلاح، بازسازی زیرساختهای دفاعی، تدارکات لجستیکی و پرداختهای جبرانی به نیروهای فعال، بخش قابلتوجهی از منابع مالی دولت را به خود اختصاص میدهد. این هزینهها اغلب در ردیفهای پنهان یا خاص لحاظ میشوند و شفافیت آنها پایین است، اما تأثیر قابلتوجهی بر بودجه دارند.
۲.5. فشار مضاعف بر صندوقهای بازنشستگی:
جنگ ممکن است به کاهش شدید اشتغال رسمی و در نتیجه، کاهش پرداخت حق بیمه منجر شود. با توجه به ساختار ناپایدار مالی بسیاری از صندوقهای بازنشستگی در ایران، این وضعیت موجب افزایش وابستگی آنها به منابع عمومی میشود. در واقع، کسری صندوقها به دولت منتقل شده و فشار بودجهای مضاعفی ایجاد میکند.
شفافیت، بهرهوری، چسبندگی هزینهها و بحران عمرانی
شرایط جنگی علاوه بر فشارهای مالی، مجموعهای از اختلالات ساختاری در نظام حکمرانی مالی ایجاد میکند که پیامدهای بلندمدت بر کارایی و پاسخگویی دولت خواهد داشت. در ادامه، این پیامدها در چهار محور اصلی تحلیل میشوند:
۱. کاهش شفافیت در نظام مالی
ساختار نهادی دولت در ایران، بهویژه در موقعیتهای بحرانی، گرایشی ذاتی به سوی کاهش شفافیت دارد. این وضعیت در دوران جنگ تشدید میشود، زیرا بخشی از هزینهها بهویژه در حوزه دفاع و امنیت، بهصورت طبیعی از دامنه افشای عمومی خارج میشوند.
بهعلاوه، سازوکارهای نظارتی، رسانهای و پاسخگویی در شرایط بحرانی تضعیف شده و بسیاری از تصمیمات مالی بدون طی فرآیندهای رسمی و شفاف اتخاذ میشوند. این مسئله میتواند به بیاعتمادی عمومی، تضعیف نظام حسابرسی و بروز فساد منجر شود، بهخصوص زمانی که هزینهها در ردیفهای غیرقابل ردیابی یا بودجههای خاص طبقهبندی میشوند.
۲. کاهش بهرهوری منابع انسانی و مالی
شرایط جنگی عموماً با اختلال در نیروی کار، کاهش تمرکز مدیریتی و افزایش فشار روانی همراه است که همگی منجر به افت بهرهوری میشوند. در چنین فضایی:
بهرهوری نیروی انسانی به دلیل بیثباتی محیطی، اختلال در شبکههای حملونقل، کاهش ساعات کاری یا دورکاری غیراثربخش، کاهش مییابد.
در اجرای پروژهها، اولویت جای خود را به اضطرار میدهد. سرعت و بقا بر بهینگی غلبه میکند، و اجرای بسیاری از طرحها بدون توجه به هزینه-فایده یا کارآمدی ساختاری پیش میرود.
برنامهریزی دستگاهها دچار ناپایداری میشود. اهداف میانمدت و بلندمدت کنار گذاشته شده و تمرکز دستگاهها صرفاً معطوف به رفع نیازهای فوری خواهد شد. این تغییر اولویتها باعث تعویق یا تعلیق طرحهای توسعهای میشود و انسجام برنامههای راهبردی از بین میرود.
۳. چسبندگی ساختاری در هزینههای دولت
یکی از ویژگیهای کلیدی بودجه ایران، چسبندگی در هزینههای جاری بهویژه در بخش نیروی انسانی و پرداختهای رفاهی است. در شرایط جنگی، این چسبندگی نهتنها رفع نمیشود، بلکه تقویت هم میشود:
پرداخت حقوق کارکنان دولت تداوم مییابد حتی در صورتی که برخی کارکنان نتوانند در محل خدمت حاضر شوند. کاهش کارانهها و پاداشها نیز با موانع جدی اقتصادسیاسی همراه است.
نظام یارانهای کشور انعطافناپذیر باقی میماند. در چنین شرایطی، امکان هدفمند کردن یارانهها بهشدت کاهش مییابد و حتی ممکن است دولت برای کنترل نارضایتی عمومی، سطوح یارانهها را در برخی حوزهها افزایش دهد. این موارد شامل یارانه بر سوخت، کالاهای اساسی و خدمات بهداشتی و درمانی است که بار مالی سنگینی به بودجه عمومی تحمیل میکند.
۴. بحران در حوزه بودجه عمرانی
یکی از چالشهای اصلی دوران پس از جنگ، بازسازی زیرساختها و تأسیسات عمومی است. با این حال، تجربههای گذشته نشان میدهد که بودجه عمرانی ایران با ضعف ساختاری مزمن مواجه است:
زیرساختهای آسیبدیده، بهویژه در حوزههای نظامی و شهری، نیازمند بازسازی فوری هستند. این بازسازیها نیازمند تخصیص منابع گسترده و استفاده از ظرفیتهای پیمانکاری داخلی است، اما با توجه به ضعف مدیریت پروژهها و ناکارآمدی در تخصیص منابع، اجرای این طرحها پرهزینه و زمانبر خواهد بود.
عملکرد ضعیف پیشین در حوزه عمرانی ــ ازجمله در زمینه نگهداری زیرساختها، سرمایهگذاری پیشگیرانه و مدیریت پروژه ــ موجب میشود بازسازی با تأخیر، هزینهافزایی و اتلاف منابع مواجه شود.
در حوزههای غیرنظامی، استفاده از ابزارهای مالی نوین مانند اوراق مشارکت، تامین مالی پروژهمحور یا همکاری با بخش خصوصی ممکن است بخشی از فشار را از دوش دولت بردارد. اما در حوزههای نظامی، به دلیل ماهیت امنیتی و فقدان انگیزه سودآوری، این ابزارها کاربرد محدودی دارند و بار مالی اصلی بر دوش خزانه دولت باقی میماند.
فرصتها، ملاحظات و اقدامات پیشنهادی
با وجود وضعیت دشوار پیشرو، میتوان برخی فرصتها را برای اصلاحات میانمدت و بلندمدت در نظر گرفت. با این حال، باید تأکید کرد که اصلاحات بودجهای بیش از آنکه تابع تحلیلهای فنی و اقتصادی باشند، نیازمند اراده سیاسی و اجماع در سطح حاکمیتی هستند. در شرایط فعلی، انتظار اصلاح بودجهای واقعبینانه نیست. به احتمال زیاد، روندهای ناکارآمد و پرهزینه تشدید خواهد شد و ساختار بودجه بیش از پیش از کنترل خارج میشود.
بااینحال، دولت ناگزیر خواهد بود که در آینده هزینههای خود را به سمت اولویتهای راهبردیتر هدایت کند. کاهش هزینههای غیرضروری، تجدید نظر در یارانههای ناکارآمد، بازنگری در شیوه پرداختها و تمرکز بر بهرهوری میتواند بخشی از این اصلاحات باشد. برای مثال، ساختار فعلی نظام رفاهی ــ که پرداختها در مبدأ انجام میشود و ذینفع نهایی ارتباط مستقیمی با پرداخت ندارد ــ نیازمند تغییرات بنیادین است.
در نهایت، موفقیت این اصلاحات مستلزم فراهم شدن بسترهای قانونی، نهادسازی مؤثر و نیز تحمل هزینههای اجتماعی در کوتاهمدت است. در غیاب این مقدمات، ساختار بودجهای کشور در برابر بحرانهای آتی شکنندهتر خواهد شد.
جمعبندی
وضعیت جنگی، ساختار بودجهای کشور را در معرض فشارهای چندلایه قرار داده است؛ از یکسو با کاهش درآمدها و از سوی دیگر با افزایش هزینهها روبهرو هستیم. این شرایط، فرصت و انگیزهای برای بازنگری در ساختار سنتی بودجهریزی فراهم میکند، هرچند تحقق آن نیازمند اجماع سیاسی، برنامهریزی دقیق و اعمال تدریجی تغییرات خواهد بود. همچنین باید پذیرفت که انجام چنین اصلاحاتی در شرایط جنگی، ریسک اجرایی بسیار بالایی دارد که یا بحرانهای عمیق را منجر میشود، یا درنهایت به تغییر ریل رشد اقتصادی و کیفیت خدمات دولتی منجر خواهد شد. اگر اصلاحات از اکنون آغاز نشوند، هزینههای اقتصادی و اجتماعی در سالهای آینده بهمراتب سنگینتر خواهند بود.
