الگوی تدوین برنامه عملیاتی در برنامه های توسعه پنج ساله کشور
بررسی گام های تدوین برنامه عملیاتی و عوامل موثر بر افزایش قابلیت اجرایی این برنامه
برنامه عملیاتی را می توان پیش بینی عملیات برای نیل به اهداف معین با توجه به امکانات، محدودیت ها و خطوط کلی ترسیم شده در برنامه ریزی راهبردی تعریف کرد. امروزه در فضای برنامه ریزی به خصوص برنامه ریزی های کلان مانند برنامه ریزی توسعه کشور، شکست اهداف راهبردی، ناکارامدی چشم اندازها و ماموریت های تعریف شده و ضعف در ارزیابی و بازخورد اصلاحی به فرایند برنامه از مهمترین چالش های پیش روی برنامه ریزان است. بنابراین به نظر می رسد با عینی تر و عملیاتی تر نمودن راهبردها و اهداف راهبردی در شروع برنامه ریزی و تداوم انسجام طراحی نقشه توسعه تا نزدیکی اجرا بخشی از چالش های عنوان شده پاسخ داده شود.
ضرورت و اهداف پژوهش
توسعه جریانی است که در خود، تجدید سازماندهی، اصلاح سیاست گذاری و بازاندیشی در جهت گیری های نظام اقتصادی- اجتماعی کشور را به همراه دارد. این جریان علاوه بر بهبود وضع درآمد و تولید، دربرگیرنده تغییرات بنیادی در ساخت های نهادی، فکری، سیاسی، اجتماعی، اداری و همچنین آداب و رسوم است. تجربه برگرفته از مسیر طی شده برای رسیدن به اهداف توسعه نشان می دهد که دستیابی به توسعه، نیازمند ابزارهایی است تا تحقق آن اهداف را امکان پذیر نماید. ازجمله این ابزارها«مقوله برنامه ریزی» است. یکی از عواملی که همواره در طول برنامه ریزی توسعه در ایران مورد توجه بوده است و پژوهشگران نقش آن را بر توفیق اهداف برنامه اثرگذار دانسته اند، دارا بودن برنامه عملیاتی منسجم و مبتنی بر برنامه راهبردی است. به این ترتیب می توان گفت موفقیت برنامه ریزی توسعه کشور تنها وابسته به انتخاب راهبردهای مناسب نیست و تبدیل راهبرد به برنامه عملیاتی یکی از عوامل مهم در دستیابی به هدف برنامه ریزی راهبردی است. بنابراین مطالعه حاضر تلاش دارد سیر منسجمی از فرایند برنامه ریزی از سطح راهبرد و اهداف راهبردی تا سطح عملیات و اجرا را ارائه دهد و الگوی تدوین برنامه عملیاتی در برنامه های توسعه پنج ساله کشور را بررسی نماید.
سطوح تدوین برنامه پنج ساله توسعه کشور
برنامه ریزی راهبردی یک فرآیند مدیریتی است که به منظور تعیین و تدوین اهداف، استراتژی ها، و اقدامات کلان و بلندمدت یک سازمان، سازمان ها، یا یک واحد سازمانی انجام می شود. سطوح فرایند برنامه ریزی راهبردی به شرح زیر می باشند:
- تدوین برنامه در سطح راهبردی: برنامه راهبردی به موازات بهره گیری از روش ها و تکنیک ها، با مشارکت کلیه ذینفعان، به ویژه با مشارکت فعال نمایندگان کلیه دستگاه های اجرائی به همراه ارکان کلیدی و فعال بخش غیردولتی و صاحب نظران حقیقی و حقوقی تهیه و تنظیم می شود ؛
- تدوین برنامه در سطح عملیاتی: برنامه ریزی عملیاتی را می توان پیش بینی عملیات برای نیل به هدف های معین با توجه به امکانات، محدودیت ها و خطوط کلی ترسیم شده در برنامه ریزی راهبردی تعریف کرد که بعد از تدوین برنامه در سطح راهبردی تعریف می شود.
وجوه افتراق تدوین برنامه در سطح راهبردی با سطح عملیاتی
به طور کلی تفاوت های برنامه در سطح راهبردی و عملیاتی را می توان از چند بعد بررسی کرد که عبارتند از:
- افق زمانی: سطوح عملیاتی دارای دید کوتاه مدت و سطوح راهبردی دارای دید بلند مدت می باشد؛
- دامنه تاثیرات: سطوح عملیاتی دامنه بسیار محدودی دارند و سطوح راهبردی بر کل فعالیت های سازمان اثرگذار هستند؛
- سطح تصمیم گیری برنامه ریزی: سطح تصمیم گیری برنامه ریزی در سطوح عملیاتی در بخش میانی و پایه شکل می گیرد و در سطح راهبردی در سطوح عالی تدوین می شود.
عوامل موثر بر افزایش قابلیت اجرایی برنامه عملیاتی
اجرای موفقیت آمیز هر برنامه عملیاتی، مستلزم فراهم بودن پیش شرط هایی است و عوامل بسیاری بر این امر موثر می باشد که به برخی از آن ها عبارتند از:
- آموزش کارکنان مجری برنامه: مدیریت و برنامه ریزی یک علم است؛ بنابراین موفقیت در این زمینه نیز منوط به کسب دانش و مهارت های لازم است.؛
- سازماندهی مورد نظر برنامه: در اجرای برنامه باید سازماندهی مناسبی در بعد امکانات، منابع و فرایندها انجام شود؛
- انتخاب اهداف دست یافتنی: اهداف باید به شکلی تدوین شوند که با توجه به شرایط و منابع موجود، امکان تحقق آن ها وجود داشته باشد.
تکنیک ها و مدل های تدوین برنامه عملیاتی
تکنیک های گوناگونی در پیاده سازی راهبردها به کار برده می شوندکه در ادامه به معرفی برخی آن ها پرداخته می شود:
- روش ارزیابی متوازن: این روش ازجمله مدل های مناسبی است که برای تبدیل راهبردها به برنامه های عملیاتی، توسعه داده شده است که با توجه به تجارب موفق در به کارگیری آن در سازمان های مختلف و نگرش سیستماتیک به موضوع های راهبردی، الگوی مناسبی برای این مرحله به شمار می آید؛
- روش برنامه ریزی شبکه ای: شبکه، تصویری جامع و دقیق از وضع کلی و تمامی مراحل لازم برای اجرای یک برنامه و روابط آن با یکدیگر است. معمولا جزئی ترین قسمت هر مرحله از کار در شبکه را فعالیت می نامند. نتیجه هر فعالیت یک رویداد است که خود منشا فعالیت بعدی خواهد بود؛
- روش هوشین کانری: هوشین کانری یک فرایند مرحله به مرحله برنامه ریزی، اجرا، مرور برای تغییرات کنترل شده و رویکردی سیستمی به مدیریت تغییر در فرایندهای بحرانی کسب و کار است. هدف هوشین کانری، جاری سازی سیاست و ایجاد بهبود در عملکرد به وسیله تجزیه و تحلیل مشکلات جاری در پاسخ به وضعیت محیطی است.
بررسی تجربیات تدوین برنامه عملیاتی
برنامه عملیاتی برنامه پنج ساله ششم توسعه از جمله تجربیات مورد بررسی است. در سال 1396، پیرامون تدوین برنامه عملیاتی (اجرایی) برنامه ششم توسعه دستورالعملی تحت عنوان «دستورالعمل تهیه و تدوین برنامه اجرایی (عملیاتی) برنامه پنج ساله ششم توسعه (1400-1396)» تهیه گردید. این دستورالعمل شامل سه بخش: تعاریف و اصطلاحات، فرایند و الزامات تهیه و تدوین برنامه اجرایی (عملیاتی) برنامه ششم توسعه (1400-1396) و نحوه تکمیل فرم های تهیه و تدوین برنامه اجرایی برنامه ششم توسعه است.
برنامه عملیاتی برنامه پنج ساله شهر تهران از دیگر تجربیات است که در این مورد دستورالعملی تحت عنوان «دستورالعمل تهیه،تصویب، اجرا و پایش برنامه عملیات نوسازی و عمران و اصلاحات شهر(برنامه راهبردی- عملیاتی شهر و شهرداری)» تهیه شده است. این دستورالعمل ضمن تعیین سلسله مراتب تهیه و تصویب تا اجرا و پایش برنامه در دو سطح راهبردی و عملیاتی، چارچوبی برای تدوین برنامه عملیاتی شهرداری ارائه می دهد.
تجربیات کشورهای مختلف در زمینه تدوین برنامه های توسعه نشان داد که نمی توان یک الگو و فرایند مشخص برای تدوین برنامه عملیاتی تعیین کرد. از این رو، تمرکز بر مطالعات خارجی و تجربیات گوناگون کشورها، به ویژه تجربه کشور اوگاندا که مستندات منسجم دارد، مفید به نظر می رسد.
گام های تدوین برنامه عملیاتی
در ارائه الگو برای تدوین برنامه عملیاتی برنامه توسعه پنج ساله کشور گام هایی تدوین شده است که عبارتند از:
- تدوین اهداف عملیاتی: این گام اجزا تشکیل دهنده هدف راهبردی را مشخص و قابل سنجش می سازد و به عنوان حلقه اتصال برنامه راهبردی و برنامه عملیاتی به شمار می آید؛
- تعریف طرح: منظور از طرح، مجموعه ای از یک یا چند پروژه یا فعالیت می باشد که به منظور تحقق اهداف عملیاتی تعریف می شود و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به سیاست های اجرایی اجرا خواهد شد؛
- تعیین اهداف کمی/ شاخص: اهداف کمی شامل جنبه های قابل اندازه گیری مقاصد و منظورهایی که در فرایند برنامه ریزی پیش بینی می شود و به عنوان شاخص هایی، به صورت ملموس و کمی قابل اندازه گیری بوده و برای افق زمانی معین عدد مشخصی را مد نظر قرار می دهد، می باشد؛
- تعریف پروژه و فعالیت: پروژه به مجموعه ای از عملیات و خدمات خاص اشاره دارد که براساس تحلیل های فنی، اقتصادی یا اجتماعی، توسط دستگاه اجرایی انجام می شود. این عملیات و خدمات به مدت زمان معینی با استفاده از منابع مالی مشخص، به منظور دستیابی به اهداف برنامه پنج ساله توسعه و ارتقا زیرساخت ها و خدمات عمومی، به صورت سرمایه گذاری ثابت، انجام می شود؛
- عملیاتی سازی طرح ها: عملیاتی سازی طرح ها به مجموعه پیش بینی هایی گفته می شود که برای اجرائی سازی پروژه ها و فعالیت های ذیل یک طرح در زمینه های تعیین مدت زمان، تامین مالی و تعیین دستگاه مجری و همکار در جهت نیل به اهداف تعیین شده انجام می شود؛
- ارتباط برنامه با بودجه: در جریان تدقیق مختصات عملیاتی سازی طرح ها و ابعاد اجرائی آن ها، ازجمله مواردی که شفاف شده و مورد تدقیق قرار گرفته است، میزان منابع مالی مورد نیاز و نوع منبع تامین آن (بودجه مورد نیاز)؛
- پایش و ارزیابی برنامه: پایش عبارت است از انجام اقداماتی برای حصول اطمینان از اجرا شدن به موقع فعالیت هایی که در برنامه پیش بینی شده است. پایش نظارت بر فرایند و عملکرد حاصل از اجرای برنامه، در حین اجرای آن است. ارزیابی نیز فرایند تعیین و فراهم آوردن اطلاعات لازم درباره مطلوبیت هدف ها، برنامه های عملیاتی و نتایج حاصل از آن ها به منظور هدایت و تصمیم گیری به منظور بهبود و پیشرفت فعالیت ها برای کسب بازدهی مدنظر است؛
- کنترل و اصلاح برنامه: آخرین گام در فرایند برنامه ریزی برای رفع نواقص احتمالی «اصلاح و بازنگری» است. پس از انجام پایش فعالیت ها، برای رفع نواقص احتمالی، «کنترل و اصلاح» انجام می گیرد.
جمع بندی
این مطالعه در پاسخ به این نقد پرتکرار در نظام برنامه ریزی توسعه کشور که “تا زمانی که بین برنامه عملیاتی و برنامه راهبردی پیوند محکمی وجود نداشته باشد، تدوین برنامه راهبردی، کاری است کم اثر و برنامه عملیاتی نیز، برنامه ای است سطحی و کم عمق”، انجام شده است. لذا هدف اصلی مطالعه حاضر با عنوان “ارائه الگوی تدوین برنامه عملیاتی برنامه پنج ساله توسعه کشور” تعریف شده است. به بیان دیگر، مطالعه حاضر تلاش دارد سیر منسجمی از فرایند برنامه ریزی از سطح راهبرد و اهداف راهبردی، تا سطح عملیات و اجرا را ارائه دهد؛ تا از این رهگذر ارکان فرآیند برنامه ریزی توسعه کشور از بالاترین سطح یعنی چشم انداز و ماموریت تا پایین ترین سطح، یعنی تعریف پروژه و فعالیت و ارزیابی و اصلاح برنامه، در یک سیر منسجم و بهم پیوسته قرار گرفته و در اتصال و هماهنگی با هم، این فرآیند تبیین و ترسیم شود.
این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری با همکاری مرتضی مهرعلی تبار و حانیه علی بیکی علوی در سال 1401 انجام شده است.
