بررسی نظام مالی دولت؛ بخش خزانه داری کل

مدیریت مالی در هر کشور فعالیت های متفاوتی نظیر تدوین سیاست مالی، تهیه و تدوین بودجه، اجرای بودجه، مدیریت عملیات مالی، قوانین حسابداری و ابزار کنترلی و ارزیابی عملکرد مالی و نتایج برنامه ها و سیاست های دولت را دربر میگیرد. در ایران وظایف مدیریت مالی دولت بر اساس قوانین و مقررات حاکم مانند برنامه و بودجه مصوب 13۵1 و محاسبات عمومی مصوب سال 1366، به سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصاد و دارایی واگذار شده است. از میان وظایف مختلف خزانه داری، مدیریت صحیح منابع و توزیع قاعده مند مصارف دولتی که تحت عنوان مدیریت نقدینگی شناخته میشود، بخش مهمی از فرایندهای خزانه داری را تشکیل میدهد.

ضرورت و اهداف پژوهش

مدیریت منابع مالی، یکی از مهمترین وظایف دولت است که بر عملکرد بخش های مختلف تاثیر می گذارد. از این رو تخصیص مناسب و کارآمد منابع مالی در جامعه در راستای مدیریت بهینه هزینه های عمومی، منجر به رشد اقتصادی و تحقق سایر اهداف توسعه ای کشورها می شود. با توجه به اهمیت وظایف یاد شده، بررسی تجارب کشورهای جهان در این زمینه نشان میدهد که از دهه 19۸0 تاکنون در نظام مالی دولت در سطح بین الملل، اصلاحات قابل توجهی در سیستم مدیریت مالی و هزینه های عمومی کشورها انجام شده که یکی از مهمترین ابعاد آن، شامل تغییر سیستم خزانه داری است. این تغییرات در بسیاری از کشورها از منظر ساختار سازمانی حاصل شده و در بعضی دیگر در قالب ایجاد و استقرار حساب واحد خزانه، منجر به بهبود عملکرد خزانه داری شده است. به طور کلی، هیچ الگوی واحدی به عنوان الگوی ایده آل برای سازماندهی ارتباط خزانه داری با سازمان متولی سیاست های مالی وجود ندارد. بسیاری از کشورهای پیشرفته و کشورهای با درآمد متوسط توانسته اند طی دو سه دهه اخیر خزانه داری کل خود را از حالت متمرکز به غیرمتمرکز یا دوگانه دربیاورند و از این طریق به پاسخگویی و شفافیت فعالیتهای خزانه داری افزوده اند. از این رو، گزارش حاضر به بررسی ارتباط خزانه داری با سازمان های متولی سیاست های مالی در کشورهای منتخب و ایران میپردازد و همچنین به ارزیابی حساب واحد خزانه در ایران پرداخته است.

روش شناسی پژوهش

طرح اولیه ارزیابی حساب واحد خزانه بر اساس جعبه ابزاری است که به درخواست شاخه اصلاح نهادی و بخش عمومی اروپا و آسیای مرکزی برای ارزیابی عملکرد حساب واحد خزانه در جمهوری قرقیزستان در سال 2012 طراحی شده است. این جعبه ابزار در پی ارزیابی جامعیت و قابل اطمینان بودن عملیات حساب واحد خزانه و نظام های پرداخت دولتی مرتبط با آن است و شامل 6۵ پرسش است. برای تمام پرسش ها یک مقیاس رتبه بندی ساده (0 تا 4) در نظر گرفته شده است. همچنین، امتیاز نهایی در قالب نمره ای از (0 تا 100) ارائه شده است که کارایی کشور در ارتباط با حساب واحد خزانه را نمایش می دهد.

بررسی ساختار سازمانی دستگاه های متولی سیاست های مالی در ایران

بررسی روند تحولات در خزانه داری نیز، نمایانگر آن است که خزانه داری از پیش از انقلاب اسلامی تاکنون با وجود تمامی چالش ها و تغییراتی که تجربه کرده، همواره نقش مهمی در مدیریت مالی دولت داشته است، با این حال از سال 13۵۷ به بعد در اصول و قوانین کشور جایگاه مشخص تری یافته است. در این راستا می توان به اصل «53» قانون اساسی که تصریح می دارد: «کلیه دریافتهای دولت در حساب های خزانه داری کل متمرکز می شود و همه پرداخت ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام میگیرد» اشاره داشت که به طور ویژه حساب واحد خزانه را مورد تاکید قرار می دهد. قانون محاسبات عمومی در ایران به طور مشخص تر روال خزانه داری در ایران را ترسیم کرده است. به عنوان مثال، تمامی درآمدهایی که توسط دستگاه ها و شرکتهای دولتی وصول میشود، بعد از تمرکز وجوه در خزانه داری، بر اساس قانون بودجه و مصوبات کمیته تخصیص به دستگاه های مربوطه پرداخت میشود. جمع آوری منابع مالی دولت نیز در قالب سه نوع حساب به نامهای «حساب وجوه عمومی»، «حساب وجوه اختصاصی» و «حساب وجوه سپرده» انجام می گیرد که هر یک روال مخصوص به خود را دارند.

وظایف خزانه داری کل در ایران

خزانه داری به طور کلی وظایف مختلفی چون مدیریت نقدینگی و پیشبینی جریان نقدی، مدیریت بدهی دولت و تضمین ها، مدیریت کمک های بین المللی و سرمایه گذاری خارجی، مدیریت حساب های بانکی دولت و حسابداری و گزارش دهی را انجام می دهد. با توجه به گستردگی و اهمیت این وظایف، بررسیهای عملکرد حوزه خزانه داری نشان میدهد که ایجاد یک «حساب واحد خزانه» جهت ارتقا سیستم مدیریت مالی و عملکرد موثر خزانه داری، منجر به ایجاد شفافیت، کاهش ناکارآمدی و رفع سو مدیریت منابع عمومی می شود و از این منظر منجر به ایجاد بستر مناسب جهت انجام موثر وظایف خزانه داری خواهند شد. حساب واحد خزانه، درواقع یک سیستم حسابداری عمومی است که با متمرکز ساختن حساب های دولتی نقش موثری در بهبود نظامهای دریافت و پرداخت و نظارت بر مخارج دولتی دارد. به بیان دیگر، هدف اصلی اجرای حساب واحد خزانه، حداکثر نمودن استفاده از وجوه و منابع نقدی از طریق کاهش و تجمیع هزینه های مختلف است.

روال خزانه داری در ایران

خزانه دولت، محل تمرکز کلیه دریافتی (درآمدها) و مبدأ توزیع کلیه پرداختی (هزینه های) دولت است. لذا همه دولت ها به منظور تنظیم و مدیریت درآمدها و هزینه های خود، از سازوکارهای خزانه داری استفاده میکنند. در این پژوهش واریز درآمدها اعم از درآمدهای عمومی، اختصاصی، وجوه سپرده، درآمد شرکتهای دولتی، درآمد نفت و درآمد فروش اوراق مشارکت و فرایند توزیع انواع مختلف وجوه و اعتبارات بررسی شده است که به طور اختصار به 3 مورد از آن ها اشاره می شود:

• جریان وجوه حساب تمرکز عمومی: این حساب درواقع محل تجمیع همه منابع عمومی است. همه منابع عمومی دولت که طبق قانون بودجه قابل وصول هستند، پس از وصول توسط دستگاه مربوطه به این حساب واریز می شوند؛
• حساب تمرکز وجوه اختصاصی: این حساب محل تجمیع همه درآمدهای اختصاصی دستگاه ها است. درواقع درآمدهای اختصاصی دستگاه ها در این حساب تجمیع شده و طبق بودجه مصوب به دستگاه مربوطه تخصیص داده میشود؛
• درآمد نفت: درآمد حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی توسط شرکت ملی نفت به حسابی که توسط بانک مرکزی افتتاح شده واریز می شود. برای مثال بانک مرکزی در یک بانک در آمستردام حسابی را به نام شرکت ملی نفت ایران افتتاح میکند. شرکت ملی نفت به خریدار نفت اعلام می کند که پول نفت را به آن حساب واریز نماید. پس از واریز پول نفت به آن حساب، این منابع طبق قوانین مصوب به مصارف گوناگون می رسد.

حساب واحد خزانه پیش نیاز اصلاح نظام مالی دولت

هدف اصلی اجرای حساب واحد خزانه بهینه کردن استفاده از منابع نقد دولت از طریق کاهش و تجمیع هزینه های شناور است؛ زیرا راه حل های مرتبط با حساب واحد خزانه به گونه ای طراحی شده است که اطلاعات مرتبط با منابع و مصارف وجوه نقد دولت را به صورت روزانه و دقیق ثبت نماید. لازمه این امر در گرو در اختیار قرار گرفتن جریان نقدی و مانده وجوه است. حساب واحد خزانه از رسوب وجوه نقد دولت در حساب های بانک های تجاری جلوگیری کرده و موجب هماهنگی میان دریافتها و پرداخت ها می شود. 2 مورد از مزایای اصلی حساب واحد خزانه به شرح زیر است:

• اطلاعات کامل و به موقع را در مورد منابع نقدی دولت: کشورهایی که سیستم پیشرفته پرداخت و تسویه حساب دارند دارای یک سیستم اطلاعات مدیریت مالی (FIMS) با رابطه ای کافی با سیستم بانکی هستند. این اطلاعات در زمان واقعی در دسترس خواهد بود؛
• بهبود کنترل تخصیص: حساب واحد خزانه کنترل کامل وزارت مالیه بر تخصیص بودجه را تضمین میکند و اقتدار اعتبار بودجه ای را تقویت می نماید.

پیشنهادات ارائه شده در راستای سازماندهی خزانه داری کل

راهکارهای پیشنهاد شده در راستای بهبود سازماندهی خزانه داری کل به شرح زیر می باشند:

• بررسی ساختار سازمانی بهینه ای خزانه داری کل کشور بر اساس مطالعه ای جامع بر مبنای تحلیل و نظرات خبرگان و ساختار نهادی کشور؛
• پشتیبانی سیاسی کلیت حاکمیت از تحقق حساب واحد خزانه؛
• افزایش گستره پرداخت به ذینفع نهایی توسط خزانه داری.

جمع بندی

کشورهای مختلف در سراسر جهان همواره به دنبال تخصیص کارآمد منابع مالی در جهت ارتقا رشد و توسعه اقتصادی و برقراری عدالت اجتماعی هستند؛ زیرا رفع نواقص مدیریت هزینه های عمومی و سایر ابعاد مدیریت مالی، منجر به تقویت حکمرانی و بهبود تخصیص منابع کشورها می شود. از این رو گزارش حاضر به بررسی ارتباط خزانه داری با سازمان های متولی سیاستهای مالی در کشورهای منتخب و ایران میپردازد و همچنین وظایف خزانه داری کل که شامل مدیریت حساب های بانکی دولت و تمرکز وجوه سپرده دستگاه ها و سازمان های دولتی را بررسی نموده است. در ادامه نیز راهکارهایی مانند پشتیبانی سیاسی کلیت حاکمیت از تحقق حساب واحد خزانه و افزایش گستره پرداخت به ذینفع نهایی توسط خزانه داری، در راستای سازماندهی خزانه داری کل ارائه می دهد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری با همکاری بهاره فهیمی و جمال کاکائی در سال 1399 انجام شده است.