شاکله حکمرانی در ایران بر چه پایههایی تکوین یافته است؟
حمیدرضا فرتوکزاده، حرکت اندیشکده در ایران را بر مدار یک طرح تجارتمحور توصیه میکند و راه و بیراه اندیشکده را بر این مدار شرح میدهد.
حمیدرضا فرتوکزاده
در ایران معاصر، سازوکارهای تصمیمسازی بیش از آنکه در قالب نهادهای رسمی اندیشکدهای شکل گرفته باشند، در دل «شاکلههایی» پدید آمدهاند که طی دههها مسیرهای دستیابی به منفعت، نحوه تخصیص منابع و الگوی کنش بازیگران اصلی اقتصاد سیاسی را تثبیت کردهاند. شاکله یعنی همان وابستگی به مسیر؛ مسیری که بارها بازتولید میشود و اجازه نمیدهد سیاستگذار بهسادگی به «تنظیمات کارخانه» بازگردد. آینده، امتداد گذشته است؛ و فهم این گذشته، شرط نخست سیاستگذاری کارآمد است.
در گفتار پیشِ رو، دکتر حمیدرضا فرتوکزاده، عضو هیئت علمی دانشگاه مالک اشتر، تلاش کرده است نشان دهد اندیشکده در حوزه جغرافیای سیاسی و جغرافیای اقتصادی چگونه میتواند نقشآفرینی کند و اساسا چه مسائلی باید در کانون توجه آن قرار گیرد. شرح وی با توضیح مفهوم شاکله و وابستگی به مسیر آغاز میشود؛ سپس ژنوم اقتصاد سیاسی ایران در سده اخیر واکاوی میشود؛ از صنعت سهمیهبگیر تا اقتصاد بیجغرافیا؛ در ادامه، ضمن آسیبشناسی سیاستهای موجود، طرحی کلان برای بازسازی مسیر اقتصادی کشور ترسیم و جایگاه اندیشکده در پیشبرد چنین طرحی روشن میشود.
این گفتار یکی از قطعات اصلی پازل «تبار اندیشکده» است؛ تلاشی برای فهم ریشههایی که بیصدا اما پیوسته، درباره آینده ایران تصمیم میگیرند.
نیروهای پایدار اقتصاد سیاسی در ایران
سیاستگذاری و حکمرانی، در بنیاد خود با تنظیم منافع و مدیریت تعارضها سروکار دارد. این فرآیند بهتدریج «شاکله»هایی ایجاد میکند که مسیرهای دستیابی به منافع را هموار یا مسدود میسازند. کارویژه شاکله همین است: تعیین مسیر. در کلام الهی نیز آمده است: «قُلْ کُلٌّ یَعْمَلُ عَلَىٰ شَاکِلَتِهِ»؛ یعنی هر موجودی براساس شاکله خود عمل میکند. شاکله نوعی وابستگی به مسیر پدید میآورد؛ وابستگیای که در علوم اجتماعی بهخوبی شناختهشده است و نشان میدهد افراد و جوامع نمیتوانند بهصورت ناگهانی به «تنظیمات اولیه» بازگردند. آینده، امتداد گذشته است. ازاینرو، سیاستگذار ناگزیر است برای تصمیمسازی، شاکلهها را بشناسد؛ همان مسیرهای ریشهداری که کنشگران برای جلب منفعت، دفع ضرر و کسب قدرت و ثروت انتخاب میکنند. میتوان این شناخت را «درونفهمی» نامید؛ فهمی که نه از بیرون، بلکه از دل رفتار واقعی نیروهای موثر بهدست میآید.
بر این اساس، یکی از مسائل بنیادین کشور -و در کانون توجه «ایلاف»- مسئله ارز و شیوه دسترسی به آن است. ایران بهطور تاریخی به ارز حاصل از صادرات نفت وابسته بوده و پس از انقلاب کوشیده است صادرات غیرنفتی را توسعه دهد. این دو مسیر صادراتی، شاکلهای پایدار ساختهاند. دربرابر آنها دو مسیر وارداتی نیز قرار دارد: واردات نهادههای غذایی و کالاهای اساسی، و واردات دیگر کالاها. ترکیب این چهار مسیر، نقشه نیروهای اقتصادی ایران را میسازد.
درک صحنه اقتصاد ایران بدون شناخت نیروهایی که در این چهار مسیر فعالاند ممکن نیست. صادرکنندگان نفتی و غیرنفتی، و واردکنندگان کالاهای اساسی و غیراساسی، هرکدام از آبشخور منافع خود تغذیه میکنند و شخصیت اقتصادی ویژهای یافتهاند. همین شخصیتها میدان رقابت و نزاع نیروها را شکل میدهند: چه کسانی هستند، چه میخواهند و شعاع اثرگذاریشان چیست. نسلها میآیند و میروند اما این نیروها پایدار میمانند. گفتار حاضر دقیقا این نیروها و شاکله ریشهداری را که ساختهاند تحلیل میکند.
صنعت سهمیهبگیر
اگر درآمد ارزی کشور را حدود ۹۰ میلیارد دلار فرض کنیم، حدود ۶۰ میلیارد آن از صادرات غیرنفتی و ۳۰ میلیارد از صادرات نفتی است. بخش نفتی در اختیار دولت است و ارز آن عمدتا صرف واردات کالاهای اساسی میشود. اما مسئله اصلی، سه نیروی دیگرند؛ بهویژه صادرکنندگان غیرنفتی که در حوزههایی چون پتروشیمی، فولاد، مس، آهن و برخی محصولات کشاورزی فعالاند و عمدتا در اختیار شرکتها و هلدینگهای خصوصی و خصولتی قرار دارند.
در تجارت ایران -جز املاک- مهمترین منبع منفعت، شیوه دسترسی به ارز و امتیازات ارزی است؛ چه از مسیر صادرات، چه از مسیر گرفتن سهمیه برای واردات. نتیجه این مکانیسم، شکلگیری «صنعت سهمیهبگیر» است؛ الگویی که ریشههایش به دهه چهل بازمیگردد. در همان دوره، ایران و کره جنوبی همزمان مسیر صنعتیشدن را آغاز کردند، اما امروز فاصله چشمگیری دارند. شخصیت صنعت در کره «ارزآور» است، اما در ایران «سهمیهبگیر».
در دهه چهل، صنایع ایران برای دریافت سهمیه ارزی شکل گرفتند؛ محصول سیاست جایگزینی واردات. حتی امروز که صادرات غیرنفتی انجام میشود، بخش عمده آن صادرات کامودیتی است؛ کالاهای خام یا نیمهخام مانند شمش فولاد.
زمینههای تاریخی صنعت سهمیهبگیر
افزایش درآمدهای نفتی در دهه چهل شاکلهای تازه در اقتصاد ایران پدید آورد. همزمان در کره جنوبی -که از منابع معدنی بیبهره بود- شاکلهای متفاوت شکل گرفت. امتیازات ژئوپلیتیک کره و نقش آن در نظم آنگلوساکسونی، این کشور را به حلقهای مهم در زنجیره ارزش جهانی بدل کرد. اما ایران، بهسبب برخورداری از منابع معدنی و انرژی، مسیر دیگری رفت و نقش صادرات نفتی تقویت شد.
تاسیس «ایدرو» توسط رضا نیازمند و ایجاد صنایع زیرساختی آن دوره دستاوردهای مهمی داشت؛ اما الگویی که در کره در صنایع مختلف قابل پیادهسازی بود، در ایران بهدلیل محدودیتهای سیاسی، اجتماعی و مسئله مشروعیت حکومت پهلوی قابل اجرا نشد.
صنعت در ایران بر پایه تخصیص ارز به واردکنندگان بنا شد؛ ابتدا برای واردات قطعات، سپس مونتاژ و نهایتا تولید. اما موج عظیم واردات در دهه پنجاه، صنعت را با سهمیه و واردات گره زد. بدینترتیب، موفقیت در صنعت ایران نه بر نوآوری، بلکه بر «گرفتن سهمیه بیشتر» و «افزایش صادرات کامودیتی» استوار شد. ژنوم صنعت ایران از همینجا شکل گرفت؛ ژنومی که نسل به نسل تکرار شده است.
نسبت صنعت و جغرافیا
در این شاکله سهگانه، یک شخصیت تاریخی چشمگیر وجود دارد: «بازرگان جزیره کیش». سعدی در قرن هفتم این تاجر را چنین توصیف میکند: فعال در ترکستان، هند، چین، روم و یمن. این شخصیت امروز از اقتصاد ایران رخت بربسته است. تجارت کامودیتی، چنین تاجرانی نمیپرورد.
سویه سیاسیِ فقدانِ «بازرگانِ جزیرهی کیش» دقیقا همینجاست: فعالان سه در سه مسیر اصلی صادرات و واردات بهتدریج صاحب پایگاه اجتماعی و سیاسی میشوند و از این پایگاه برای بازتولید ثروت بهره میگیرند. «ایلاف» که بهنظر من میتواند طرحی راهگشا باشد، بر شخصیت همان بازرگان استوار است؛ شخصیتی که جغرافیا برایش معنای بنیادین دارد.
اما سه شخصیت اقتصاد کامودیتی -هرقدر وطندوست، انقلابی یا دلسوز- بهطور ساختاری ضد ایلاف هستند؛ زیرا نخستین تاکید ایلاف بر جغرافیاست، و آنها اساسا جغرافیا ندارند. فروش مواد خام یا نیمهخام، فعالیتی جغرافیاگریز است. یک کشتی حامل متانول، شمش فولاد، مس کاتد یا اوره، وقتی از دهانه عمان خارج شد، میتواند به هر نقطهای برود؛ «درویش هر کجا که شب آید سرای اوست».
بنابراین صادرکننده کامودیتی -حتی اگر عاطفه و تعهد ملی داشته باشد- فعالیتی دارد که از بنیاد فاقد جغرافیاست و نباید انتظار داشت که خلاف ذات خود رفتار کند. مانند انتظار غیرعقلایی از صنعتگری که هم باید سهمیه ارز بگیرد، هم تولید کند، هم صادرات داشته باشد و هم ریالِ صادرات را با نرخ رسمی تحویل دهد. روشن است که چنین بازیای طبیعتا به نفع صنعتگر نیست؛ او امروز سهمیه میگیرد، وارد میکند و کالا را با سود دوبرابری میفروشد.
اما وقتی تولیدکننده بخواهد کالای صنعتی بفروشد، جهانش تغییر میکند. اگر مس کاتد را به سیم تبدیل کند، یا آن را به کمپرسورهای پیچیده تبدیل کند -سیمی که تنِ آن هزار دلار میارزد و کمپرسوری که یک تُن آن به ۸ میلیون دلار نزدیک میشود- نوع تعاملش با جهان عوض میشود. در فروش کامودیتی، سود سریع و سرشار است؛ اما فروش کمپرسور مستلزم همکاری فنی، خدمات پس از فروش و حضور بلندمدت در بازار مقصد است. و اینجاست که جغرافیا شکل میگیرد: کمپرسور را نمیتوان به چین یا اروپا فروخت، اما میتوان به قزاقستان، ونزوئلا یا برزیل صادرات داشت. همین روابط، همان چیزی است که جغرافیا و سپس روابط معنادار با کشورها را میسازد.
درمقابل، وقتی دلار برای واردات کالاهای اساسی دارید، فقط به ارزانترین نقطه جهان نگاه میکنید -دام سبک از زلاندنو، ذرت از برزیل- و جغرافیا در آن هیچ نقشی ندارد.
تبعات سهمیهگیری در صنایع
این قاعده در صنعت هم تکرار میشود. نظام سهمیهگیری، شرکتها را بهسمت واردات قطعه و سرهمبندی سوق میدهد، از خودرو گرفته تا کالاهای دیگر. صنعت نیز سهمیهگیر میشود و انگیزه برای ایجاد تراز ارزی مثبت از میان میرود.
تاجر کرهای که سهمیه ندارد، ناچار است به قراردادهایOffset برود: اگر خودرو وارد میکند، باید بخشی از قطعات را نیز بفروشد و در زنجیره تامین طرف مقابل مشارکت کند؛ یعنی همان کاری که «بازرگان جزیره کیش» میکرد. کره بهدلیل قرارگرفتن در بازی آنگلوساکسونها، از کمکهای فنی گسترده بهرهمند شد و مسیر درست را رفت. حکمرانی داخلیاش نیز ماموریتی روشن داشت: چگونه خودرو تولید کنم تا ارز وارد کشور کنم؟ نه آنکه چگونه خودرو بسازم تا مردم کشورم سوار شوند.در ایران اما دو جهش نفتی -۱۳۵۲ و ۱۳۸۴- صنایع را به سهمیهگیری وابسته کرد. دلار کامودیتی به صنعت خودرو تزریق شد، قطعهسازی داخلی تعطیل شد و چین بهجای ایران نشست. در ۱۳۸۰ با دلار هزار تومانی، داخلیسازی توجیه داشت؛ اما در ۱۳۸۸ با همان دلار هزارتومانی و قیمتهای چندبرابرشده، دیگر توجیهی نداشت. این نقطه، زایش شخصیت سهمیهگیر در صنایع بود. سهمیهگیری مانند اعتیاد است؛ شرکت، تا سهمیه هست «ویترین» را پر نگه میدارد و بهمحض توقف سهمیه، کارخانه را تعطیل و کارگران را روانهی خیابان میکند. این شاکله صنعت ایران است.
اندیشکده و صورتبندی مسئله
تمام این بحثها مقدمهای است برای پرسش اصلی: کار اندیشکده چیست؟
اندیشکده قبل از هر چیز وظیفه دارد صورتبندی مسئله را بشناسد؛ یعنی ذهنیت بازیگران را -از سیاستگذار تا صنعتگر، صادرکننده، رسانهها، افکار عمومی، برنامهسازان، روزنامهنگاران و استادان دانشگاه- در قالب یک نقشه ذهنی دقیق ترسیم کند. برای نمونه، سیاستمداری که بهدنبال «احیای ارج» است، با چه صورتبندیای میاندیشد؟ غالبا تصور او این است که با دادن سهمیهی ارزی به کارخانه، میتواند آن را احیا کند: بستههای قطعه را وارد کند و محصول را با نام ارج مونتاژ کند. درحالیکه ارزش زمین کارخانه مدام بالا میرود و انگیزه تغییر کاربری بیشتر میشود. چهبسا چند سال بعد، زمین فعلی تبدیل به مرکز تجاری شود و کارخانه به شهرک صنعتی منتقل گردد؛ با یک «ویترین» تولیدی برای تداوم سهمیه. بنابراین اساس کار اندیشکده، فهمیدن منطق بازی است نه نیت بازیگران. اندیشکده باید زنجیره پیامدهای ناخواسته اقتصاد سهمیهای را کشف کند؛ نقاطی را که امکان خروج از چرخه سهمیهگیری دارد شناسایی کند؛ و ظرفیتهایی مانند طرح ایلاف را ارزیابی کند. همچنین باید هزینه سیاسی و مادی هر مسیر را دقیق بسنجد.
اندیشکده مخرب
اندیشکده باید جهان ذهنی سیاستگذار را نقشهبرداری کند. آیا او تفاوت صادرات غیرنفتی و صادرات صنعتی را میفهمد؟ آیا درک میکند که شعار «صادرات غیرنفتی» بسیاری مواقع فقط لالایی بوده است؟ اگر اندیشکده مجهز به مفاهیم بنیادین صنعتیسازی نباشد، نقادیاش مخرب میشود. مثلا در سیاستگذاری خودرو، نگاه حداکثری به رقابت -بدون توجه به صرفه ناشی از مقیاس- نمونهای از خطای نظری است که اندیشکده باید اصلاح کند. غفلت از این مبانی، فرصتهای صنعتیسازی را نابود میکند. در چنین وضعیتی گاهی «نبودن اندیشکده» کمک بیشتری به حکمرانی میکند تا «بودنِ اندیشکده غلطساز».
راه بدون تقاطع آموزش عالی و صنعت
در تفکر سیستمی پنج معما همواره سیاستگذار را تحدید میکند: معمای کلیت، معمای زمان، معمای زبان، معمای ارزش و معمای مکان. معمای زبان، برای مثال، نشان میدهد که سیاستگذار در چند دهه گذشته تلاش کرده با توسعه صادرات غیرنفتی، اقتصاد دانشبنیان و پرورش نیروهای انسانی در دانشگاهها، صنعتی پیشرفته ایجاد کند، اما نتیجه این اقدامات نامتوازن و ناقص بوده است. دانشگاهها نه بستری برای پرورش نیروی تراز در لبه دانش، بلکه سکویی برای مهاجرت و خروج استعدادها شدهاند. نیروی مهندسی پرورشیافته در دانشگاه برای صنایع موجود، که درگیر موتورهای قدیمی XU7 و EF7 یا خطوط تولید متانول سادهاند، اساسا کاربردی ندارد. هر نقص در این خطوط نیز بدون دخالت نیروی متخصص، با واردات جایگزین میشود. فضای واقعی برای حضور موثر این پرورشیافتگان در صنعت ایران فراهم نیست.
ذهنیت سیاستگذاران آموزش عالی و صنعتی نیز نشان میدهد که دانشگاه نیروی متخصص پرورش میدهد و صنعت موظف است آن را جذب کند. در ایران، دانشگاه هم مانند صنعت به سهمیه و منابع محدود وابسته است و اعتیاد به سهمیه، استقلال آن را کاهش داده است. تاسیس دانشگاهها در ایران هدفمند به پیشرفت صنعتی نبوده و این سیاستگذاریها، چه در دوره پهلوی و چه جمهوری اسلامی، خطاهایی راهبردی محسوب میشوند. بدون زنجیره ارزش و ارتباط حیاتی با صنعت، اقتصاد دانشبنیان تنها یک خطای سیاستی است، همانگونه که بسیاری از شرکتهای نوپا به فعالیتهای خدماتی سطحی، مانند تاکسی اینترنتی یا تحویل پیتزا، محدود ماندهاند.
جغرافیای مغفول و صنایع ذاتا جغرافیایی
یکی از ابزارهای کلیدی یادآوری اهمیت جغرافیا، نمایش نقشهای در اتاقهای تصمیمگیری است. رهایی از اقتصاد کامودیتی که بر سه مسیر صادرات و واردات شکل گرفته، مستلزم توجه به جغرافیا و شناسایی کشورهایی است که اقتصاد آنها مکمل اقتصاد ایران باشند؛ ازجمله کشورهای آفریقایی نظیر کنیا و سنگال، ونزوئلا و کشورهای آسیای مرکزی. در این چارچوب است که جغرافیا معنای واقعی پیدا میکند.
برخی صنایع، مانند صنایع راهبردی نظامی و نیروگاهی، ذاتی جغرافیایی دارند؛ مشتریها و بازار آنها مشخص و محدود است. بهعنوانمثال، سامانه پدافند هوایی ساختهشده در شرایط تحریم را نمیتوان به امارات صادر کرد، اما میتوان به ونزوئلا فرستاد. شرکتهایی مانند مپنا نیز در صنایع نیروگاهی با الزامات جغرافیایی روبهرو هستند و صنعتگر در این حوزهها ناچار به توجه به جغرافیا است.
لزوم بازگشت بازرگان جزیره کیش
اگر سیاستگذار به خطای ایجاد و تداوم نظام سهمیهبگیری پی ببرد، باید از الگوی آنگلوساکسونی نفت دربرابر غذا به الگوی صنعت دربرابر غذا (الگوی ایلاف) رهنمون شود. حکمرانی بهمعنای ایجاد انگیزه و اطمینانبخشی به بازیگران مختلف -واردکننده، صادرکننده و صنعتگر- برای ورود به بازی است. این امر، معماهایی است که میتواند محور کار اندیشکده باشد. نیاز به بستری یا پلتفرمی است که «بازرگان جزیره کیش» را به عرصه بازگرداند؛ شخصیتی که همانند توصیف سعدی، میتواند صادرات و واردات را به هم گره زند و وزرا و مسئولان اقتصادی را به شناسایی اقتصادهای مکمل وادار کند. این شخصیت، سیاستگذاران را وادار میسازد تا پاسخ دهند چگونه ایران و جمهوری اسلامی میتوانند از معادله آنگلوساکسونی نفت در برابر غذا خارج شوند، معادلهای که درنهایت به نابودی ایران، مهاجرت نخبگان و باقیماندن افراد سرخورده منجر میشود.
