کندی حرکت قطار سریعالسیر
یاسر حاتمزاده، پروژه راهآهن سریعالسیر تهران-قم-اصفهان را کالبدشکافی کرده است.
یاسر حاتمزاده
در این گزارش میدانی نویسنده به بررسی پروژه راهآهن سریعالسیر تهران_قم_اصفهان پرداختهاست؛ طرحی که امروز با پیشرفت فیزیکی ناچیز، با چالشهای متعدد ساختاری، مدیریتی، مالی و فنی و نیز ابهام در آینده اجرایی خود روبهروست. متن پیشرو، ضمن مرور سوابق قراردادی، مشکلات فعلی و تبعات استمرار وضع موجود، مجموعهای از راهکارهای حقوقی، نظارتی و سیاستی را برای تصمیمگیران مطرح میکند. این گزارش تلاشی است برای فراهم آوردن روایتی دیگر از ذهنیت موجود درباره کلان پروژه ایرانی و زمینهای برای تصمیمگیری آگاهانهتر درباره ادامه یا اصلاح این پروژه در چارچوب منافع ملی. از آنجا که این روزها مجدداً این طرح و طرح قطار سریعالسیر تهران_مشهد نیز در دستور کار قرار گرفته، مطالعه این یادداشت به همه تصمیمگیران توصیه میشود.
معرفی طرح ( سابقه قرارداد و مجوزها)
پروژه راهآهن پرسرعت تهران-قم-اصفهان، یکی از بزرگترین ابر پروژههای عمرانی کشور محسوبمیشود که مطالعات اولیه آن از اواسط دهه 1370 آغاز شد. اجرای زیرسازی قطعه قم تا اصفهان، از سال 1387 با همکاری دو پیمانکار ایرانی و با تخصیص 40 میلیارد تومان شروع شد.
در سال 1389، قرارداد ساخت این مسیر ریلی به طول 375 کیلومتر، همراه با تأمین 22 رام قطار با سرعت بهره برداری 300 کیلومتر بر ساعت، با شرکت چینی CREC[1] و به ارزش 44 میلیارد یوآن منعقد شد. اما در سال 1397، این قرارداد بازنگری شد و با در نظر گرفتن کل مسیر به طول 410 کیلومتر و افزوده شدن هزینههای کارفرمایی، مبلغ آن به 57.8 میلیارد یوآن افزایش یافت (بدون هزینه سود تأمین مالی طرف چینی). این بازنگری در حالی صورت گرفت که سرعت بهره برداری به 250 کیلومتر بر ساعت کاهش یافته و تعداد قطارهای سفارش داده شده به 2 رام محدود شد.
شورای اقتصاد در سال 1389، مجوز فاینانس به مبلغ 18 میلیارد یوآن برای اجرای قطعه قم_اصفهان صادر کرد. اما بهدلیل محدودیت اعتبارات، در سال 1390 مجوز ماده (62) قانون محاسبات، فقط برای بخشی از این پروژه (معادل 13.6 میلیارد یوآن) صادر و جاری گردید.
در سال 1394 اعتبار اسنادی طرح به همین مبلغ گشایش یافت، ولی تنها 4 میلیارد یوآن برای آن فعال گردید که فقط تا سال 1400 اعتبار داشت. در نهایت، در تاریخ 26 مهر 1402، اصلاحیهای برای مجوز فاینانس با بهروزرسانی جدول بازپرداخت، از سوی شورای اقتصاد صادر شد. تاکنون 2.74 میلیارد یوآن بابت طراحی و تکمیل زیرسازی قطعه قم_اصفهان پرداخت شده که این قطعه حدود 50 درصد پیشرفت فیزیکی (در بخش زیرسازی) داشته است. با این حال، پیشرفت کلی پروژه (شامل زیرسازی، روسازی، علائم کل مسیر و تأمین دو رام ناوگان)، تنها حدود 7 درصد گزارش شدهاست. بهعبارت دیگر این پروژه بعد از گذشت تقریباً 17 سال از کلنگ زنی پروژه، حدود 7 درصد پیشرفت فیزیکی داشته است.
کاستیها و چالشهای ساختاری–اجرایی طرح
با گذشت بیش از یک دهه از آغاز طرح، بررسی روند اجرای آن نشانمیدهد که پروژه با مجموعهای از کاستیها و چالشهای ساختاری و اجرایی مواجه بوده که بر پیشرفت، کیفیت و اثربخشی آن تأثیر مستقیم گذاشتهاست. این مسائل، از ضعفهای نهادی و سازمانی گرفته تا ناهماهنگیهای فنی، مدیریتی و قراردادی، برآوردهای غیرواقعبینانه از تقاضای مسافر، فقدان الگوی تأمین ناوگان و نیز تصمیمگیریهایی که گاه بدون پشتوانه کارشناسی اتخاذ شدهاند همگی نشانههایی از کاستیهای ریشهدار در اجرای این ابرپروژه ملی است و نیازمند واکاوی دقیق و اصلاحات اساسیاند. در ادامه، برخی از مهمترین این چالشها مرور میشود:
- تغییر و تعویض مکرر مجری طرح از سال 89 (تاکنون 5 بار) و وجود مجریان اغلب نیمهوقت و بدون اشراف و تجارب مرتبط و برخی هم با مشاغل متعدد و جابهجایی مکرر مسئولیت کارفرمایی (بین شرکت ساخت و توسعه و شرکت راهآهن) موجب شده روند فعلی، کارآمد، متمرکز و پاسخگو نبوده و وعدههای مکرر و فاقد پشتوانه کارشناسی که گاه بدون درنظر گرفتن ملاحظات ملی مطرح شدهاند، موجب افزایش انتظارات عمومی و فشارهای اجتماعی شدهاند.
- برآورد تقاضای مسافر در این طرح با تردیدهای بسیار جدی مواجه است. طبق آمارهای ارائهشده، پیشبینی شده که در سال نخست بهره برداری ، بیش از 8 میلیون نفر و در سال سیام، بیش از 17 میلیون نفر از این مسیر استفادهکنند؛ در حالی که برآوردهای واقعبینانه نشانمیدهد این ارقام در کمترین حالت دو تا سه برابر بیش از میزان تقاضای قابل جذب است. از سوی دیگر، قیمت بلیت رقابتی برای جذب این حجم از مسافر، حدود یک میلیون تومان (براساس محاسبات تابستان 1402) تخمین زدهشده، در حالی که هزینه واقعی جابهجایی هر مسافر در این مسیر، حداقل چهار تا پنج برابر این رقم برآورد میشود. با توجه به نبود طرحهای تجاری مکمل برای جبران این شکاف مالی، دولت ناگزیر خواهد بود سالانه حدود 24 هزار میلیارد تومان یارانه پرداخت کند (برای جابهجایی حدود 6 میلیون مسافر در سال)؛ موضوعی که تاکنون به صراحت در ارزیابیهای رسمی عنوان نشده است. بر این اساس، این طرح فاقد توجیه اقتصادی است و در مقایسه با بسیاری از پروژههای ریلی دیگر کشور، اولویت اجرایی ندارد.
- بر اساس مطالعات پیشین و مفاد توافقنامه سال 1389 با طرف چینی، بهره برداری مؤثر از پروژه در مرحله ابتدایی، مستلزم تأمین 22 رام قطار بوده است. با این حال، در قرارداد بازنگری شده سال 1397، این تعداد به گونهای غیرموجه به تنها 2 رام کاهش یافت؛ تصمیمی که نه تنها با اهداف اولیه پروژه ناسازگار است، بلکه موجب میشود بخش قابلتوجهی از زیرساخت پرهزینه احداثشده، تا زمان تأمین ناوگان لازم، بلا استفاده باقی بماند. با وجود این چالش، تاکنون برای تأمین ناوگان فوق و تعیین مشخصات لازم اقدامی نشده است.
- تغییرات مکرر در شاخصهای کلیدی پروژه مانند حد سرعت طرح (از 300 به 750 کیلومتر بر ساعت)، طرح هندسی مسیر (به ویژه در محدوده فرودگاه امامخمینی (ره) و ایستگاههای تهران، قم و اصفهان) موجب آشفتگی حجم کارها و ایجاد مغایرتهایی با مصوبات و برنامههای پیشین شدهاست. افزون بر این، در مفاد قرارداد با طرف خارجی، فرآیند مشخصی برای جذب فناوری یا بومیسازی دانش راهآهن پرسرعت پیشبینی نشده است و آنچه عملاً دنبال میشود، مبتنی بر خرید فناوری با تداوم وابستگی است.
- تأخیر طولانی در اجرای پروژه، هزینههای سنگینی را به کشور تحمیل کرده است. تاکنون حدود 850 میلیون یوآن بابت جرائم بانکی و بیمهای ناشی از این تأخیر پرداخت شده و در کنار آن، هزینههای روزشمار دیگری همچون رکود سرمایهگذاریهای پیشین، هزینههای نگهداری و تعمیرات داراییهای نیمهتمام و همچنین دعاوی حقوقی و مالی پیمانکار چینی در مبالغ بالایی در جریان بوده و روبهرشد است.
- بر اساس مطالعات انجامشده برای این طرح، عمده تقاضای سفر در سال نخست بهره برداری مربوط به مسیرهای تهران_اصفهان و تهران_قم است و سهم بخش قم اصفهان از کل تقاضای پیشبینیشده تنها حدود 6 تا 13 درصد برآورد شدهاست. در چنین شرایطی، حذف بخش تهران_قم از محدوده اجرایی پروژه عملاً امکان انتقال انبوه مسافر را از بین میبرد و کارایی کل شبکه را به شدت کاهش میدهد. با وجود این واقعیت، اصرار بر اجرای بخش راهآهن سریعالسیر در محدوده قم_اصفهان، که خود بهتنهایی نیازمند حداقل 30 میلیارد یوآن سرمایهگذاری است، محل سؤال است.
علاوه بر موارد مذکور میتوان به چالشهای دیگری در این پروژه اشاره کرد که برخی از اهم این موارد به شرح زیر میباشند:
- تخلف قانونی بهدلیل عدم تصویب مبالغ توافق شده با طرف چینی در کمیسیون ترک تشریفات مناقصه،
- گران بودن قیمتهای توافقشده با طرف چینی و عدم تطبیق آن با مجوزهای موجود،
- فقدان نقشه راه مشخص برای توسعه و بومیسازی شبکه راهآهن پرسرعت (HSR) در کشور،
- نبود سازمانی توانمند متناسب با ابعاد و اختیارات لازم برای این ابرپروژه،
- نبود الگوهای پایش و مدیریت مخاطرات،
- پراکندگی اختیارات و مسئولیتها میان نهادهای مجری و دستگاههای ذیربط
- انتظارات و فشارهای سیاسی و مداخلات برخی مقامات محلی، مشاوران و پیمانکاران ذینفوذ دخیل در پروژه
- انباشت ابهامات و چالشهای فنی، مالی و اجرایی منجر به تشدید شرایط ریسک این ابرپروژه و ابهام در نحوه اتمام پروژه و بهره برداری شدهاست.
هر یک از موارد فوقالذکر بهتنهایی برای درنگ و اتخاذ تصمیم عاجل و واکاوی ریشهای فرآیندهای دخیل در ایجاد چنین وضعیتی کافیست. پرسش از چرایی عدم توجه به این شرایط و تکرار موارد مشابه پرسشی است که باید در حوزههای حکمرانی و مدیریت مورد تأمل قرار گیرد.
در عین حال به نظر میرسد میتوان با اقداماتی مناسب شرایط و وضعیت را التیام و بهبود بخشید که در بخش بعدی نوشتار به این موضوع پرداخته خواهد شد.
پیشنهاد و راهکارهای قانونی، نظارتی یا سیاستی
با توجه به مجموعه چالشهای ساختاری، مدیریتی، مالی و فنی که در بررسیهای پیشین به آنها اشاره شد، روشن است که ادامه مسیر اجرای این طرح ملی بدون بازنگری جدی در سیاستها، شیوه اجرا و تعاملات نهادی ممکن نیست. در این راستا، ارائه راهکارهایی در سه حوزه قانونی، نظارتی و سیاستی ضروری است تا ضمن اصلاح روندهای ناکارآمد گذشته، امکان تصمیمگیری کارشناسی، قابلاجرا و منطبق با منافع ملی فراهم شود:
الف) تصمیم گیری براساس دیدگاه جامع و بلندمدت همراه با توجه به ملاحظات ذیل:
- رها نشدن هزینهها و سرمایهگذاریهای انجامشده در بخش قم- اصفهان،
- توجه به محدودیت منابع مالی (حداکثر تا سقف مجوز شورای اقتصاد معادل 18 میلیارد یوآن) و بازنگری در اهداف اجرایی و مرحلهبندی جدید در اجرای طرح،
- توجه به محدودیتهای آتی ظرفیت محور تهران_قم و نقش کلیدی آن در شبکه ریلی کشور، به ویژه به عنوان بخشی با بیشترین میزان تقاضای سفر.
- توجه به روابط ایران و چین و تبعات ناشی از ادعای خسارت و همزمان جلوگیری از تحمیل گزینه برخلاف منافع ملی.
ب) بازنگری در ادامه همکاری با چین و مرحلهبندی جدید در اهداف اجرایی طرح:
نظر به اهمیت روابط ایران و چین و تبعات لغو قرارداد و احتمال ادعای خسارات توسط پیمانکار، قطع همکاری با شرکت چینی در این مرحله صلاح نبوده و پیشنهاد نمیشود؛ اما به دلیل اولویت نداشتن این طرح و برای حفظّ منافع و اعتبار ملی، همکاری با طرف چینی در قالب قرارداد موجود، باید حداکثر تا پایان مرحله اول (یعنی سقف مبلغ اعتبار اسنادی گشایش شده (13.6 میلیارد یوآن) یا حداکثر 18 میلیارد یوآن (مصوبه شورای اقتصاد)) بازنگری شده و سپس شیوه جدید همکاری (خاتمه قرارداد قبلی یا تدوین قرارداد جدید با شرایط مناسب) تعیین شود.
ج) اتمام زیرسازی قم- اصفهان و بهره برداری به صورت خطآهن عادی و نه سریعالسیر
با فرض محدودیت منابع دولتی تا سقف 18 میلیارد یوآن (مصوبه شورای اقتصاد)؛ بهره برداری سریعالسیر از بخش قم- اصفهان مقدور نیست و مهمتر از آن، بهره برداری از آن بدون بهره برداری از بخش تهران- قم (به دلیل سهم پایین از تقاضای کل) منطقی نیست. ازاینرو، موضوع ادامه ساخت بخش قم- اصفهان برای راهاندازی سریعالسیر، باید از دستور خارج شود؛ اما بهلحاظ هزینههای قبلی این محور و اجتناب از توقف یا زیاندهی پروژه؛ برای تحقق بخشی از منافع مقرر لازم است زیرسازی دو خطه جدید قم- اصفهان با استانداردهای سریعالسیر تکمیل و بهره برداری شود، ولی سایر مراحل این بخش مسیر، مشابه دیگر خطوط آهن کشور تکمیل و به صورت عادی (با ناوگان دیزلی) بهره برداری شود که خود میتواند زمان سفر ریلی فعلی میان تهران- اصفهان را تا حدود 50% کاهش دهد و نیاز مسافران را برآورده نماید. در صورت نیاز به افزایش سرعت و کاهش زمان سفر، گزینههای راهاندازی خود کشش یا قطارهای دیزلی 160 کیلومتر بر ساعت و گزینه راهاندازی خود کشش یا قطارهای دیزلی 200 کیلومتر بر ساعت میتواند در دستور کار قرار گیرد.
د) سناریوی تکمیلی: برقی کردن تهران- قم- اصفهان بعد از بهره برداری عادی از قم- اصفهان
با لحاظ استراتژی عدم نیاز ضروری به خطآهن سریعالسیر در این برهه زمانی برای ایران؛ و رعایت محدودیت اعتباری 18 میلیارد یوآن، سناریوی تکمیلی آن است که بعد از اتمام خطآهن عادی قم- اصفهان (مطابق بند «3»)، برقی کردن دو خطه فعلی تهران- قم و سپس، برقی کردن خط جدید ساخته شده بین قم- اصفهان انجام شود. کاهش جدی زمان سفر میان تهران- اصفهان با هزینه بهمراتب کمتر نسبت به HSR، افزایش ظرفیت تهران- قم (به عنوان محور مهم در شبکه ریلی کشور) و امکان بهره برداری مرحلهای از مزایای این سناریو است.
ه) اولویت راهاندازی خطآهن سریعالسیر در بخش تهران- قم
بهناچار و در صورت تشخیص یا اصرار بهضرورت برخورداری از خطآهن سریعالسیر (به دلایلی مانند: شرایط اجتماعی و افکار عمومی یا برای تجربه کردن فناوری سریعالسیر در کشور برای اولین بار)، موضوع راهاندازی خطآهن سریعالسیر، در بخش «تهران- قم» به جای «قم- اصفهان» دنبال شود (با توجه به تقاضای بهمراتب بیشتر و ظرفیت نزدیک به اشباع خط فعلی تهران- قم. (برای بهرهمندی از تمامی مزایا، احداث سریعالسیر در کل مسیر تهران- قم موردنظر است، اما برای کاهش هزینهها، بعد از بهره برداری عادی از بخش قم- اصفهان (مطابق بند «3»)، برقی کردن تهران تا فرودگاه امام (ره) و سپس ساخت سریعالسیر تا قم و پس از آن برقی کردن قم- اصفهان پیشنهاد میشود. تکمیل خطآهن سریعالسیر سایر بخشها در آینده به صورت مرحلهای و به فراخور تأمین اعتبارات لازم دنبال شود.
و) تشکیل کارگروه راهبردی توسعه راهآهنهای سریعالسیر و ایجاد یا تقویت سازمانی کارآمد، متمرکز و متناسب با الزامات این حوزه.
ر) تهیه سند بالادستی راهآهنهای سریعالسیر در ایران
ز) ضرورت توجه به مشارکت واقعی بخش خصوصی (و نه نهادهای شبهدولتی یا وابسته به حاکمیت) و پرهیز از ایجاد این تصور که با مشارکت شکلی بخش خصوصی، میتوان محدودیتهای اعتباری دولت را دور زد؛ بلکه باید مدلهایی مبتنی بر مشارکت واقعی و پایاپای دولت و بخش خصوصی طراحی و اجرا شود.
ط) تأکید و الزام به ملاحظات ذیل در هدایت کلی روند آتی
- تعیین تکلیف و توافق نهایی بر سر تسویه مبالغ ادعایی طرفین، پیش از فعالسازی مابقی اعتبار اسنادی [2](LC)
- تثبیت نرخ تعدیل ارز در اصلاحیه قرارداد پروژه (برای هرگونه پرداخت و محاسبه دعاوی و کارکردها)،
- بررسی مجدد قیمتهای مبنای محاسبات (قیمتهای واحد) در قرارداد سال 1397 بهخصوص در بخش زیرسازی برای کاهش هزینهها و نه صرفاً حذف برخی اجزای پروژه.
- اجرای مستمر مهندسی ارزش در محورهای کلیدی و نواحی دارای ابهام پروژه، همراه با انجام مطالعات جامع ریسک برای بهبود تصمیمگیری در مسیر اجرای طرح.
- اتخاذ رویکردی کارآمد برای انتخاب نوع ناوگان و کاهش دوره مذاکره تا ورود ناوگان پرسرعت،
- افزایش سرعت از 250 به 300 کیلومتر بر ساعت (مطابق توافق سال 1389).
- ممنوعیت مسئولین و مجریان طرح از مصاحبهها و انتشار ناهماهنگ اطلاعات، برنامهها و وعدههای مرتبط
ظ) ورود و نظارت مؤثر نهادهای نظارتی بر روند طرح
ضروری است دستگاههای نظارتی، از جمله ظرفیتهای موجود در مجلس شورای اسلامی (نظیر کمیسیون اصل نود و دیوان محاسبات) و قوهقضائیه (نظیر سازمان بازرسی کل کشور)، نسبت به بررسی ابعاد مختلف این طرح و تخلفات احتمالی صورتگرفته اقدام نموده و با اصلاح مسیر، تمهیدات پیشگیرانه لازم برای جلوگیری از تکرار موارد مشابه را اتخاذ نمایند.
به نظر میرسد دستیابی دانشگاهها و رسانهها به اطلاعات و آمار و ارقام و واقعیتهای این پروژه میتواند ضمانت بیشتری برای اقدامات دستگاههای مجری و دستگاههای نظارتی را در عرصه عمومی درباره این پروژه و سایر مواردی از این دست از طریق توجه به نتایج پژوهشهای صورتگرفته، فراهم نماید.
پاینویس
[1] CREC (China Railway Group Limited)
[2] . Letter of Credit – LC
