بلاتکلیفی مجلس شورای اسلامی در نظام حکمرانی جمهوری اسلامی

اشاره سیدمحمدصادق امامیان، هم‌بنیان‌گذاری اندیشکده حکم‌رانی شریف، جای‌گاه مجلس در نظام حکمرانی جمهوری اسلامی را بلاتکلیف و کاملا نمادین توصیف می‌کند. به‌زعم وی معلق‌بودن وضعیت مجلس میان اختیارات مدام محدود‌‌ شده و انتظارات مدام فربه‌ شده، ناشی از تعارفاتی است که نظام تصمیم‌گیری کشور درباره «نهاد مجلس» دارد. وی با تفکیک چهار کارکردِ «قانون‌گذاری»، «نظارت»، «بودجه‌ریزی» و «نمایندگی سیاسی»، سلب اختیار و تحدید جای‌گاه مجلس در هر کارکرد را مرور می‌کند. توصیه امامیان برای خروج از وضعیت نمادین مجلس، بازنگری معطوف به تغییر وضعیت مجلس در قانون اساسی است؛ آنچه کمتر در اظهارات رسمی و عمومی گفته شده است.

کارکردهای چهارگانه مجلس

در کشور ما، مجلس شورای اسلامی نهادی است که هنوز نسبت آن با نظام حکمرانی مشخص نیست و همچنان نگاه وارداتی به آن می‌شود. درواقع مجلس نهادی است که چون لازمه هر نظام مردم‌ سالاری است، حتما به آن نیاز داریم و بنابراین تعطیلش نمی‌کنیم. اما درعین‌حال، چون جای‌گاه درستی برای آن تعریف نکرده‌ایم، در یک دوراهی مانده‌ایم. از یک سو عباراتی از رهبران نظام داریم که مجلس در راس امور قرار دارد و از سوی دیگر یک واقعیت عملیِ غلو شده داریم که مجلس هیچ‌کاره است! بین این طیف بسیار وسیع، رفت‌وبرگشت داریم و هنوز نسبت خودمان را با مجلس تعیین نکرده‌‌ایم. برای ورود به تناقض ایجادشده، می‌توان از زاویه کارکردهای پیش‌گفته به مسئله مجلس نگاه کرد.

از یک رویکرد خاص، مجلس دارای چهار کارکرد اساسی است؛ که قانون‌گذاری معروف‌ترین آن‌هاست. کارکرد دوم مربوط به نظارت است که در مجلس ایران، نسبتا نوین است و از دو دوره قبل، معاونت نظارت در مجلس تشکیل شده و به ساختار نظارتی سروشکلی داده است. مورد سوم که در عمل مهم‌ترین کارکرد مجلس محسوب می‌شود بودجه‌ریزی است و جایی است که مجلس به‌دقت و جزئیات به اجرا ورود می‌کند و گرچه هم‌پوشانی (OVERLAP) اجرا و قانون‌گذاری است، اما به‌طور کلی کارکرد متفاوتی از قانون‌گذاری محسوب می‌شود. کارکرد چهارم که حوزه فوق العاده مهمی است، کارکرد سیاسی و نمایندگی است؛ که نمایندگی محلی، جریانات سیاسی، افکار، عقاید و اقشار مختلف را شامل می‌شود.

چالش‌های کارکرد قانون‌گذاری

کارکرد کنونی قانون‌گذاری مجلس، کاملا تحت تاثیر فضای چندمجلسی قرار گرفته است. در شرایط فعلی کشور، من حداقل فضای هفت‌مجلسی را می‌بینم. غیر از مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان که به‌دلیل قدرتی که دارد بخشی از قوه مقننه حساب می‌شود، حداقل پنج شورای عالی فراقوه ای داریم که در بعضی از آن ها عبارت «مصوبات در حکم قانون است» یا «به مصوبات، ترتیبات قانونی داده شود» را شاهدیم و حتی مصوبات برخی از آن‌ها پایین‌تر از قانون اساسی و فراتر از قانون محسوب می‌شوند. تازه این پنج شورا میان سیصد شورای عالی ملی قرار دارند! یعنی این پنج شورا شامل مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی و اخیرا شورای سران سه قوه، درعمل نسبت‌شان با نظام قانون‌گذاری کشور به‌هیچ‌جه معلوم نیست. البته میزان نفوذ و اثرگذاری این شوراها را باید یک طیف در نظر بگیرید که هم شامل این موقعیت می‌شود که مصوبات آن‌ها در برخی مواقع در دست‌گاه‌های اجرایی کشور، هیچ نفاذی ندارند و بارها تجربه شده که در دادگاه ها قاضی به مصوبات این شوراها اهمیتی نمی‌دهد، و هم موقعیت‌هایی را تجربه می‌کنیم که این شوراها می‌توانند مصوبات مجلس را رد کنند! یعنی باز هم یک بازه وسیعی از تعریف‌ناشدگی درباره نسبت این شوراها با نظام قانون‌گذاری را شاهدیم. بنابراین ما عملا با یک نظام هفت‌مجلسی مواجهیم که نسبت آن‌ها با مجلس و نیز با هم معلوم نیست و درعین‌حال دوست نداریم بگوییم می‌خواهیم نظام دومجلسی داشته باشیم! و علی‌رغم تاکیدات بسیار، فرصت سیاست‌های کلی قانون‌گذاری را نیز از دست دادیم و از چنین فرصت مهمی حتی برای روشن‌کردن هرم قوانین کشور هم استفاده نکردیم و قوانین کشور را اعم از قانون، آیین‌نامه، بخش‌نامه، مقرره، مصوبه و مصممه را که آقای احمدی‌نژاد به این‌ها اضافه کرد، سیاست‌های کلی، مصوبات شوراهای عالی فراقوه‌ای و غیره را ترتیب ندادیم. به‌طور مثال هیچ‌کس به این موضوع نمی‌پردازد که سیاست های کلی، سیاست نیستند و صرفا طرح مسئله می‌کنند. زمانی که واسط بین مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی و امیدوار بودم این مهم که جزء کارهای زیربنایی کشور است، به‌ثمر بنشیند؛ اما فرصت سیاست‌های کلی قانون‌گذاری را که می‌توانست پلتفرم و هرم قوانین و نسبت شوراها و دستگاه‌ها را روشن کند؛ از دست دادیم.

غیر از این هفت مجلس، جایگاه‌های دیگری نیز داریم که قدرت‌هایی دارند. دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور می‌توانند مصوباتی داشته باشند که به آن وحدت رویه می‌گویند. اگر بخواهیم بشمریم، بسیار بیش از هفت مجلس می‌شود که وحدت قانون‌گذاری در کشور را بهم می‌زنند و من حداقل و آن‌چه را که وضوح دارد، هفت‌مجلسی خواندم.

چالش‌های کارکرد نظارت

درباره کارکرد نظارت، مهم‌ترین مسئله‌مان تورم نهادهای نظارتی و تعارض آن‌ها با هم به‌نحوی است که دستگاه‌های اجرایی کشور تقریبا امکان حرکت نداشته باشند. تورم نهادهای نظارتی نیز به دو دلیل اتفاق افتاده است: اول این‌که تعداد نهادها بسیار زیاد است و دوم این‌که این تعداد زیاد، تخصصی نیستند. یعنی همه نهادها در همه امور مداخله می‌کنند! به‌طورمثال نهاد امنیتی ما درباره عمل‌کرد یک دست‌گاه اجرایی گزارش می‌نویسد. یعنی از عمل‌کرد امنیتی فاصله گرفته و وارد امور تخصصی شده است که اصلا کارکرد آن نظارت تخصصی نیست.

اگر نظام نظارتی ما شکل بگیرد، مجلس باید ناظر سیاسی نهادهای نظارتی باشد. یعنی مجلس جای‌گاه بلامنازع و غیرقابل جای‌گزینی در ساختار نظارتی کشور دارد. اما نظارت مجلس، نظارت بر جرم و لزوما تخصصی نیست، نظارتی سیاسی است که این نظارت سیاسی، اکنون رقبایی دارد. یعنی شوراهای عالی و بیوت آقایان هم همین نظارت سیاسی را اعمال می‌کنند.

من تقسیم کار وزرا را از نزدیک می‌بینم. یعنی وزرا همان میزان که برای قانع‌کردن نماینده‌های مجلس وقت می‌گذارند، باید در شوراها و برای افراد موثر کشور نیز وقت صرف کنند و موثرین اجتماعی (social influencer) را ببینند. چراکه عملا نظارت سیاسی در کشور تقسیم شده است. درحالی‌که به‌نظرم جای‌گاه انحصاری نظارت سیاسی، مجلس است و سایر جایگاه‌ها باید ازطریق مجلس نظارت‌شان را اعمال کنند. همان‌طور که در ناحیه قوانین نیز در مقام عمل همه می‌دانند اگر بخواهند موردی را در کشور به‌اجرا برسانند باید تبدیل به قانون مجلس شود و مجلس در مقام دروازه‌بان قانون‌گذاری است. در حوزه نظارت نیز مجلس می‌تواند به جای‌گاه انحصاری خود بازگردد و نهاد صرف نظارت سیاسی کشور باشد و نظارتش نیز کاملا در لایه سیاسی و نه لایه‌های قضایی اتفاق بیفتد.

ما به اسم نظارت، چند مدل نظارت را با هم ادغام کرده‌ایم و به‌همین‌خاطر با تورم دستگاه‌های نظارتی مواجه شده‌ایم؛ که این تورم، تعارض و تداخل را با خودش همراه آورده است. اما آن خلل‌ها باعث شده است که درعمل نظارت مجلس به مچ‌گیری و در شرایط بد هم به معامله تقلیل پیدا کند. یعنی اکنون اگر بخواهند وزیری را به‌هردلیلی زمین بزنند، می‌توانند از ابزار مجلس استفاده کنند؛ که سم کشنده برای جای‌گاه و نشان (brand) مجلس است. حفاظت از نشان مجلس، از اصلی‌ترین وظایف تیم مدیریتی مجلس است و جایی است که اعتماد مردم به مجلس را به‌عنوان یکی از ارکان حاکمیت بهم می‌زند و جزء بی‌دفاع‌ترین حوزه‌هاست. درباره دولت هم گاهی این اتفاق می‌افتد اما کم‌تر از مجلس. به‌هرحال دولت بماهو دولت درنهایت به رئیس‌جمهور برمی‌گردد و تیم و دفتر رئیس‌جمهور نگران اعتبار دولت هم هستند؛ اما درباره مجلس که یک جای‌گاه بی‌نظیر و غیرقابل جای‌گزین برای کشور است، گاهی حتی رئیس مجلس هم یک نماینده است و دنبال کار خودش! مجلس، اسب راهواری است که از آن سواری می‌گیرند اما توجه نمی‌کنند که این اسب نیاز به تیمار دارد.

چالش‌های کارکرد نمایندگی سیاسی

ما کارکرد نمایندگی مجلس را می‌خواهیم اما درباره آن دچار تضاد هستیم. به‌این‌معناکه از یک‌سو مجلس تنها مجموعه‌ای از نظام است که تا محلات و اقصی نقاط کشور مردم احساس می‌کنند کسی را دارند که اولا به رای آن‌ها وابسته است و دوما نماینده در مرکز است و بیش‌ترین دست‌رسی‌ها را دارد که مسئله بسیار مهم و نعمت بسیار بزرگی برای کشور است. و از سوی دیگر از این نماینده بخشی می‌خواهیم که در راه‌بردی‌ترین مسائل کشور، مثل یک سناتور پنجاه‌ساله در مجلس سنا، نظر بدهد! نماینده‌ای را که بر سر این دوراهی قرار می‌دهیم، از سوی یک عامل سوم نیز تحت عنوان نگرانی از انتخاب مجدد (reelection concern) ملاحظاتی را بر او بار می‌کنیم که ناگزیر از رعایت برخی چارچوب‌ها و محدودیت‌ها می‌شود.

بهبود جایگاه مجلس

من جزء طرف‌داران و مدافعان نظام چندمجلسی هستم و معتقدم تا زمانی‌که ما واقعیت ضرورت تغییر قانون اساسی را گرچه بدون ذکر نام آن نپذیریم و اجرا نکنیم، هم‌واره دچار چالش‌های پیش‌گفته هستیم. ساختار فعلی مجلس ما نمی‌تواند کارکردهای متفاوت و هم‌زمان ساختار پیچیده 290 نفره‌ای را که هم‌گونی، هم‌سانی، مدیریت واحد و هرم قدرت ندارد، ایفا کند.

مجلس جزء معدود فرصت‌های ارزش‌مند نظام ماست که در شرایط فعلی صرفا به‌صورت نمادین درآمده است؛ که می‌تواند به فرصت نمایندگی تبدیل شود. یعنی کانال ارتباطی کاملا معنادار بین مردم و دولت باشد. معنادار از این جهت که نماینده با مردم بده‌بستان واقعی دارد و هر چیزی که به بده‌بستان واقعی نرسد، در شعار می‌ماند. دولت یا استان‌دار، نماینده مردم است، اما نماینده مردم نیست! چون نیازی به مردم ندارد، بنابراین مردم مسئله سیاسی او نیست، مسئله اخلاقی اوست. مسئله واقعی و روی زمین او نیست، چون رضایت و عدم‌رضایت مردم اثری برای او ندارد. بنابراین تجارت و معامله واقعی در آن چارچوب اتفاق نمی‌افتد. تجارت واقعی تنها در عرصه نمایندگی اتفاق می‌افتد، آن هم در چارچوب‌هایی که به او اجازه دادیم. پس نمایندگی بسیار واقعی است و یک سرمایه برای کشور و نظام است که باید روی آن کار کنیم.