از توجیه‌ناپذیری اقتصادی تا مقدس‌سازی سیاسی

سبحان نظری

در ایــن گفت­وگــو بــا دکتــر ســبحان نظری، چالش ­هــای تصمیم­ گیری در مگاپروژه­ هــا و عواملــی کــه موجب می­ شــود برخی گزینه ­هــا در اولویت قرار گیرند، بررســی شده ­اند. بعلاوه موضوعاتــی مانند نادرســت­نمایی، دخالت­ هــای سیاســی و تاثیــرات فرهنگــی- سیاســی در انتخــاب پروژه­ هــا و نحــوه تاثیرگــذاری ایــن عوامــل در رونــد تصمیم­ ســازی ها در کشــور نیز درایــن گفت­ وگو مطرح شده است.

در تجارب جهانی مگاپروژه­ ها اشاره شده که عموماً در این دسته از پروژه ­ها، نادرستنمایی[1] وجود دارد به این معنا که عموماً در ابتدا با اطلاعات صحیحی از هزینه ­ها و عواید پروژه مواجه نیستیم. باتوجه به تجارب شما چگونه می­توان از این رویه در کشور جلوگیری کرد؟

شاید ویژگی دیگری که بتوانیم در ایران به مگاپروژه ­ها اضافه کنیم مقدس ­سازی باشد؛ اجرای بزرگراه، فرودگاه، ریل و غیره عموماً به این شکل است که نماینده مجلس در سخنرانی تندی اعلام می­ کند که منطقه محروم من چرا یک آزادراه ندارد یا چرا خط آهن از شهر من نمی­گذرد؟همین موضوع باعث می­ شود به یکباره سیاست رسمی دولت تبدیل به این شود که به تمامی مراکز استان کشور خطوط ریلی کشیده شود. یک سیاست که اساساً مبنای کارشناسی درستی ندارد

اســاتید غربــی چه گفته باشــند چــه نگفته باشــند، مــا خودمــان معتقدیم اگــر سیاســتمداری تصمیمــی بگیرد بــدون آنکه فراینــد تصمیم ­ســازی عاقلانه و عادلانه­ ای طی شــده باشــد، ایــن مصداق تضییع گســترده حق ­الناس اســت. در شــهرداری بعضی از کشورها مردم را در ســطح تصمیم ­سازی مشارکت می ­دهند، هــم ایــده و فکر مردم و هــم سرمایه­ شــان را مشــارکت می­ دهند. بــدان معنا که همزمــان تلاش می ­کننــد پروژه ­هــا را به صــورت PPP[2] اجــرا کنند چــون که به نظر مــی­رســد اجــرای پروژه­ هــا به صــورت مشــارکت خصوصی-عمومــی ذاتاً تاحدی فســادستیزی دارد (در آن تاحــدودی بهینه­ ســازی و حرکــت بــه ســمت تصمیــم کارشناســانه و فسادستیزی وجود دارد.) درعین حال در حین تصمیم ­گیری هم از فکر مردم و ایده­ های ایشان استفاده می­ شود.

مشــکلی را که در مبانی نظری غربی به آن اشــاره شــده است همه ما متوجه می ­شــویم. به نظر می­ رسد صحبتشــان اخلاقی اســت، می­گویند دروغ نگویید و شــرایط را خلاف واقــع نشــان ندهید B[3]. (مزایــا) را زیاد و [4]C (هزینه­ هــا) را نیز کم نشــان ندهیــد. در مجمــوع [5]B/C را خلاف واقــع بزرگنمایــی نکنیــد. بــه نظر این مشکلی است که در همه کشورها وجود دارد. شاید ویژگی که بتوانیم در ایران به آن اضافه کنیم مقدس ­ســازی باشد؛ یعنی بعد فرهنگی- سیاسی نیز معمولاً به پروژه ­ها داده می­ شــود. اجرای بزرگراه، فرودگاه، ریل و غیره عموماً به این شــکل اســت که نماینده مجلس در سخنرانی تندی اعلام می­ کند که منطقه محروم من چرا یک آزادراه ندارد یا چرا خط آهن از شــهر من نمی­ گذرد؟ همین موضوع باعث می ­شــود به یکباره سیاست رسمی دولت تبدیل به این شود که به تمامی مراکز استان کشور خطوط ریلی کشیده شود. یک سیاست که اساساً مبنای کارشناسی درستی ندارد. کسانی که با شبکه ریلی کشور آشنا هستند می­دانند که بزرگترین چشــمه­ های بار کشور شامل معدن­ های ســنگان، گلگهر، چادرملو، شرکت فولاد مبارکه و ذوب آهن زرین­شــهر اصفهان هستند. این نام ­هایی که اشــاره شــد هیچ  کدام مرکز استان نیستند، ولی شبکه ریلی کشور (بخشی از آن قسمت که عقلانی ســاخته شــده است) بین این نقاط ساخته شده است؛ نقاطی که تقاضای بار زیاد بوده، نه نقاطی که نماینده مجلس آن بیشــتر داد می­ زند که مردم من محروم ­تر یا شهیدپرورترند و روکش ­های مقدسی روی پروژه ­ها کشیده می­ شود.

در کشور مشاهده می­ کنیم که هرجا از شاخص B/C تخطی کرده ­ایم، بعدها در آن پروژه دچار مشکل جدی شده ­ایم. برای مثال پروژه راه آهن همدان را در نظر بگیرید که به مرکز اســتان نیز کشیده شــده اســت، بار که اساساً ندارند (می­دانید که اســتدلال حمل ونقل ریلی عموماً از جنس حمل ونقل بار است نه حمل ونقل مســافر، مســافر عموماً بعد اضافه می ­شــود، ولی اســتدلال بنیادین، بار اســت) مســافر نیز به ســختی پیدا می ­شود. استدلال مسافر این است که من با اتوبوس راحت و ارزانتر می­ روم، دشــواری­ های کیلومتر آخر را نیز ندارم، مرکز شــهر همدان ســوار می­ شوم مرکز شــهر تهران پیاده می ­شوم. در شرایط کنونی، در هفته دوبار قطــار به ســمت همدان مــی ­رود. در بخــش توجیه، روکش ­هــای مقدس کشیده می ­شــود بعــد در اجرا نیز یــک پیمانکار قدرتمند وارد می­ شــود تــا دیگر هیچ­کس نتواند انتقاد کند که طرح توجیه نداشت، فقط مجبوریم بگوییم انشاءاله خوب است و کار می­ کند.

 به نظر شما چه عواملی باعث می­ شود در روند تصمیم ­گیری برای کلان­پروژه­ ها برخی گزینه­ ها در اولویت قرار بگیرند، درحالیکه ممکن است گزینه ­های دیگری که از نظر کارشناسی قابل توجه ­اند، کمتر بررسی شوند و چگونه می­توان این روند را اصلاح کرد؟

درد موجــود توصیــف شــد، حــال باید بــه درمــان ایــن درد فکر کــرد. به نظر می­ رســد دو دســته دلیل برای این شرایط وجود دارد. یک دسته دلایل سیاسی یا فنی و یک دسته هم مقدس­ نمایی­ ها هستند که تنها ظاهر آن پروژه را توجیه ­پذیر جلــوه می ­دهد. ما نیز باید دو دســته اقدام داشــته باشیم؛ یک اینکــه عَلَم عِلم را برداریم و آن از دســته مشــکلات سیاسی و فنی را شفاف­ سازی کنیم. باید بپذیریم کــه در ایــن فقره عقب هستیــم. اگر در جوامع دیگــر B/C نوزده برابــر خطا بدهد در ایــران صــد برابر خطا داریــم، زیرا اصلاً مراحل فنــی مطالعــه را در اندازه همان حداقــل­های کشــورهای دیگــر طی نمی­کنیــم. کشــورهای دیگر شــاید مهندس مشــاور حداقل اســتقلالی را داشته باشــد و مطالعه­ای انجام شود. این مطالعه هر مقدار نیز خطا داشــته باشــد، شاید مداخله کارفرما در آن کمتر است. در ایران از همــان ابتدا ســاختار اجرای پروژه­هایمان غلط اســت. کارفرمــا می­ گوید که من تصمیم گرفتم تراموای فلان شــهر را بسازم، آقای مشاور برو تصمیم من را توجیه کن؛ یعنی تعارض و ضدیت کامل با تشــخیص کارشناســی را از همان ابتدا دنبال می­کنیم. طبیعی است که B/C تا صد برابر خطا داشته باشد. پس ما باید عَلَم عِلم را برداریــم و بــه مقابله با جریاناتی برویم که گزینه ­هــای غیرموجه را بالا می­ آورند و گزینه­ هــای موجه را پنهان می­ کنند. یکی از بزرگترین خلاهای نظام تصمیم ­گیری، نبود نظام تصمیم­ ســازی خوب اســت. به ویژه در کلان­پروژه­ ها مشکل اساسی آن اســت که مرحله اول که گزینه­ ســازی اســت؛ به معنای تهیه لیست گزینه­ ها، چنین چیزی را اصلاً نداریــم. شــما یک گزینه را با زور شــهردار، اســتاندار، نماینده، وزیر یا غیــره گذاشتید، در بهترین حالت مهندس مشــاور می­تواند کار را زیباســازی کند، بــدان معنــا که دو گزینه خیلــی ضعیف ­تر می­ گذارد و معلوم اســت که کدام گزینه انتخــاب می ­شــود. پروژه­ای که نیــاز به هزینه یک میلیــارد دلاری دارد، می­ طلبد که حتی تا یک میلیون دلار هزینه شــود تا گزینه ­سازی درست با مشارکت مردم انجام شــود. اگــر قرار بــه انتخاب اســت، بین ســه گزینه انتخاب نشــود؛ بین صــد گزینه انتخاب شــود. هزینه این پروژه ­ها اصلا هزینه کمی نیســت، بعد اصلاً شــما مالک ایــن پول نیستید. شــما یــک کارمندید، حتی اگر شــهردار یا اســتاندار هم هستید کارمند عالی رتبه ­اید. اگر شــهوت افتتاح دارید، باز هم شــما این اجازه را ندارید که بدون مطالعه به جای مردم انتخاب کنید.

راهــکار دوم که ویژه ایران اســت، در رابطه با روکش مقدســی اســت که برای توجیــه کشیده می ­شــود. آدم ­هایی باید وارد شــوند که از ســاختار خود حاکمیت هستنــد و تعلــق به حاکمیت دارند، بــه قول خودمان نیروهــای دغدغه­مند باید وارد شــوند و ایــن عَلَم را بردارنــد. این افراد باید بگویند که شــما بی­جا می­ کنید به اســم مقدســات یا یک واژه مقــدس یا به بهانه توســعه منطقه مــحروم می ­روید سیاســت­ گذاری غلــط می ­کنید. این خود موجب تشــدید محرومیــت و بی ­عدالتی می ­شــود. باید لیســت پروژه ­های ناتمام کشــور را مثل یک بمب در دســت داشته باشند، بروند به جنگ کسانی که با ظاهر و لباس مقدس (انشاءالله از سر جهل) خیانت می ­کنند. باید هزینه این کارها را برای این افراد بیشتر کنند.

کارفرما می ­گوید که من تصمیم گرفتم تراموای فلان شهر را بسازم، آقای مشاور برو تصمیم من را توجیه کن؛ یعنی ضدیت با تشخیص کارشناسی را از همان ابتدا پیاده می ­کنیم

ما باید عَلَم عِلم را برداریم و به مقابله با جریاناتی برویم که گزینه ­های غیرموجه را بالا می ­آورند و گزینه ­های موجه را پنهان می ­کنند

در مواجهه با پروژه ­های نیمه ­تمام موجود، که بخش قابل توجهی از آنها پروژه­ های حمل ونقل هستند، چه باید کرد؟

تعــدادی از پروژه­ هــا تــا ابــد غلــط هستند، بــرای مثــال پروژه بزرگــراه جنوبی مشــهد به دلایلــی کــه به آن پرداخته شــده اســت، تا همیشــه پروژه غلطی اســت که نباید ســاخته می ­شــد تا بعد بگویند بخشــی از بیت ­المال از بین رفته اســت و  باید پروژه متوقف شــود. اما بخشــی از پروژه ­های ریلی نیز هستند که نباید شروع می ­شــدند، امــا معتقد نیســتم که تا ابد غلــط هستند. درحال حاضــر پروژه شروع شــده اســت با این پروژه ­ها چه باید کرد؟ متغیرهایی هستند که در ســطح خیلی بالاتر تاثیرگذارند. یکی از متغیرهایی که باعث شده پروژه ­های ریلی جذاب نباشند، قیمت گازوئیل اســت. قیمت گازوئیل در محاســبات عملاً صفر است؛ یعنی لیتری 300 تومان در محاســبات ما تقریباً صفر اســت. (درحالیکــه قیمت گازوئیل برای قطــار تا چند ماه گذشــته 800 تومان بــود) اگر این مقدار به 1800 تومان برســد، (تمام اســناد بالادســتی تاکید دارند که از راه آهن حمایت شــود) ســهم راه آهن از حمل ونقل بالا خواهد رفت. زمانی هدف این بود که از 11 درصد آن زمان برسد به 38 درصــد، البتــه که مدتی به 13 درصد نیز رسیــد، اما پس از مدتی باز سیر نزولی داشتیــم، به گونه­ ای کــه در پایــان ســال 1403 تنهــا 9 درصد بــود و در حال حاضر حدوداً 7.5  درصد اســت. چرا نمی ­شــود؟ بین دو مُد حمل و نقل جاده­ای و ریلی اگر مقایســه کنیم؛ حمل ونقل ریلی بار شــما را از بندرعباس تا تهران حدود 15 روز مــی­ آورد، کامیــون یک­ روزه و کرایه تقریباً یکســان اســت. واضح اســت کــه تاجر یا کارخانه­ دار از حمل ونقل جادهای استفاده می­ کند. این در حالی است که بسیاری از پروژه ­های ریلی پروژه ­هایی هستند که برای توســعه کشــور در بلندمدت مهم و نقش آفرین هستند.

راهکار واقعی آن است که در کوتاه­مدت تعدادی از پروژه ­ها را با غربالگری متوقف کنیم

راهــکار واقعــی آن اســت کــه در کوتاه ­مــدت تعــدادی از پروژه ­ها را بــا غربال متوقــف کنیــم. حالا اینکــه نوع غربال چه باشــد، کاری تخصصی اســت. جمعی از متخصصان حوزه طراحی شــبکه نیاز اســت تا غربال به درســتی انجام شود. برای مثــال یــک غربالــگری اولیــه می­ تواند این باشــد کــه مادامی که ظرفیت سیســتم اتوبوسرانی فلان شهر تکمیل نشده، نمی ­شود سراغ گزینه مترو رفت یا زمانی که ســقف جمعیت شــهری به حد معینی نرسیده باشد گزینه ­های سنگین مثل مترو حــذف شــوند. به عبارت دیگر یک غربالگری از پروژه­هــا در همان ابتدا صورت گیرد که شــاخص­ های آن را متخصصان مشــخص می­کنند. اما یــک راه دیگر نیز وجود دارد که شــما شروع کنید به توجیه ­پذیر کردن پروژه­ هــا، دلیل ناتمام ماندن تمام ایــن پروژه­ های ریلی این اســت کــه اجرای آنها با بودجه دولتی اســت. کشــورهای دیگر به ســمت مشــارکت بخــش خصوصی- عمومــی رفته ­اند. البتــه منظور این نیســت که همان پروژه با همان منافع به بخش خصوصی ســپرده شود. کاری که انجام می ­شــود این است که به این استخوان، در حد متعارفی گوشت چسبانده می­ شــود. بــرای مثــال پروژه قطار شیــراز- بوشــهر را در نظر بگیرید، شــما هرطور حســاب کنیــد اگــر پروژه ریلــی را به تنهایــی ببینید میــزان ســوددهی آن اگر منفی نباشــد، در بهتریــن شــرایط مــثلاً ســه درصد اســت. واضح اســت کــه هیچ بخش خصوصی ســمت این پروژه نمی ­رود. فقط دولت اســت که شــاید سمت این پروژه برود. حــال فرض کنید که این پروژه را مقــداری چاق­تر کنیم؛ یعنی منفعت دیگری هــم برایــش ایجاد کــرده و پیش ­بینــی نمائیم. یــکسری بخش ­ها را بــه این پروژه اضافــه کنیــم که آن نیز بــا همکاری بخش خصوصی باشــد. (مثل ایجــاد انگیزه از طریق اعمال رویکرد TOD در محدوده شــهری می­ توانیم با ســرمایه­ گذار مذاکره کنیم که با چه شــرطی حاضر به ســاخت پروژه­ های راه آهن برون شــهری هستند) ممکــن اســت این جنــس از کارها جواب دهــد. البته باید جوانب را ســنجید و این جنــس کارها به شــرط و شروط می­ توانــد موجب توجیه ­پذیری بعضــی از پروژه ­ها شــود. البته در شــرایط کنونی کشــور مجبور به غربال و متوقف کــردن بسیاری از پروژه­ ها و ناگزیر از این کار هستیم.

پاینویس

[1] Public–Private Partnership

[2] Public–Private Partnership

[3] Benefits

[4] Cost

 [5]  شــاخص اقتصادی از نســبت منفعت به هزینه که نشان میدهد که یک پروژه به ازای هر واحد هزینه، چقدر منفعت ایجاد میکند و هرچه این نسبت بزرگتر باشد، پروژه از نظر اقتصادی سودآورتر است.