بحران تصمیمسازی در جمهوری اسلامی؛ چرخهای از بحران تا بحران
محمد امینی رعایا تحلیل میکند که چگونه فقدان اندیشکدههای کارآمد، ساختارهای ناکارآمد تصمیمگیری و منابع مالی محدود، مانع شکلگیری سیاستهای راهبردی و تصمیمات ریشهای در ایران میشوند.
محمد امینی رعایا، موسس و مدیر اندیشکده اقتصاد مقاومتی، بر این تحلیل است که تصمیمگیری در جمهوری اسلامی ایران با چالشهای ساختاری و نهادی گستردهای مواجه است؛ ساختاری که بهجای تسهیل تصمیم، زمینه بیتصمیمی و حل مقطعی مسائل را فراهم کرده است. طبق تجربه وی اندیشکدهها و پژوهشکدههای موجود نهتنها قادر به تولید سناریوها و راهکارهای عملیاتی برای تصمیمگیرندگان نیستند، بلکه با فقدان منابع مالی و تمرکز بر مقاصد غیرماموریتمحور، از نقش واقعی خود دور ماندهاند. این وضعیت باعث شده که تصمیمات کلان کشور یا به بحران کشیده شوند یا با کیفیت پایین و دقیقهنودی اتخاذ شوند و ریشه مشکلات به تعویق بیفتد. از ایده حکمرانی تا ساختارهای تصمیمگیری و تربیت نیروی متخصص، هر بخش از این چرخه نشاندهنده ناکارآمدی سیستم فعلی است و ضرورت ایجاد اندیشکدههای واقعی و پایدار، که بتوانند برای حال و آینده کشور سناریو و راهکار تولید کنند، بیش از پیش احساس میشود.
مسئله پیچیده تصمیمگیری
تصمیمگیری، مسئله پیچیدهای است. رشد قارچگونه اندیشکدهها نیز به سطحیترشدن راهکارهایی که به تصمیمگیران ارائه میشود دامن زده است. یعنی تصور میشود با صرف تاسیس اندیشکده، میشود به راهکار رسید؛ درحالیکه مسئله پیچیدهتر و عمیقتر است. متاسفانه در کشور اندیشکده بهمعنای واقعی نداریم یا بهتر است بگویم اندیشکدههای واقعی در کشور ما بهاندازه تعداد انگشتان یک دست هم نیستند؛ اندیشکدههایی که واقعا کار تصمیمسازی را باکیفیت انجام دهند و بتوانند هدفی را که دارند محقق کنند.
تصمیمات بیکیفیت دقیقهنودی!
حال قدری عقبتر از اندیشکده برویم. ما دائما مشاهده میکنیم که تصمیمی در کشور گرفته نمیشود و اتخاذ تصمیمات به کارگروه، ستاد و شورا محول میشود. متاسفانه در آنجا هم تصمیماتی گرفته نمیشود و مسائل پیچیده و بحرانی میشود. وقتی مسائل بحرانی شد، تصمیمگیرندهها دور هم مینشینند و تصمیم بیکیفیتی میگیرند چون کار به بحران و فوریت رسیده است. این تصمیم، تنها نتیجهای که دارد این است که در بهترین حالت مسئله را بهصورت مقطعی درمان میکند اما کار بهصورت ریشهای حل نمیشود. معالاسف، ما آنقدر تصمیم نمیگیریم تا وارد بحران میشویم و سپس، یک تصمیم سطحی میگیریم و درمان مشکل را چند سال یا چند ماه به عقب میاندازیم. این فرآیند مدام و بهصورت چرخهای تکرار میشود. برای همین است که مسائل کشور پایدار میمانند و ریشهای حل نمیشوند.
ریشههای تصمیمات بیکیفیت
مسئله پیشگفته سه عامل و ریشه دارد: «ایده حکمرانی»، «فقر تصمیمسازی» و «ساختارهای تصمیمگیری». «ایده حکمرانی» یعنی دولتی که روی کار میآید، باید بداند که چه کاری میخواهد انجام دهد، سمتوسوی او چه جهتی دارد و به کجا نگاه میکند. در این جهتگیری، کار اصلی دولت که میخواهد با توجه به آن و مانند لوکوموتیو، بقیه کارها را بهدنبال خود بکشد، چیست؟ شما در کشور برای همه کارها میتوانید برنامهریزی کنید و برنامههای توسعه و سند تحول بدهید ولی همه میدانیم که این برنامهها درگیر مسائل مختلف میشوند و پیش نمیروند. تنها مسائلی حل میشوند که طرح اولویتدار یا کارویژه دولت باشد. برای مثال تمام کارها در دولت یازدهم و دوازدهم با توجه به کلانپروژه برجام پیش میرفت و همگی با آن هماهنگ میشدند. این باعث شده بود که آن دولت کاملا منسجم و هدفمند باشد. هرچند ما سمتوسوی آن دولت را قبول نداشتیم اما نمیتوان انسجام و هدفمندی آن را انکار کرد. دولت آقای احمدینژاد، مسئله عدالت و کلانپروژههایی چون مسکن مهر و مسئله یارانهها را مطرح کرد. تقریبا تمام دولت براساس این مسائل صورتبندی شده بودند. وقتی شما پروژه یا اولویت مشخص میکنید، باید به میزانی که این پروژه یا اولویت مهم است به آن بها بدهید. مهم این است که شما باید در ابتدا ایده حکمرانی داشته باشید. ایده حکمرانی یعنی جهت نگاه دولت که این جهت باید از ابتدا مشخص باشد.
ایده حکمرانی، درحقیقت گفتمان حاکم بر یک دولت است که به کار عملیاتی و ملموس و طرحهای اولویتدار مشخص تبدیل شده باشد. یعنی همه بدانند که اولویت دولت چه کارهایی است و انرژی دولت باید متمرکز بر چه کاری باشد. هدفمندی یارانهها، مسکن مهر و برجام واقعا کارهای بزرگی بودند که سازوکارهای اداره کشور را تغییر دادند. اینجا ما در مورد مبنا یا درستی و نادرستی و نتیجه آنها صحبت نمیکنیم، مهم آن است که آن دولتها با این کلانپروژهها برای خود جهتی ملموس مشخص کرده بودند. پس در حوزه تصمیمگیری باید ایدهای وجود داشته باشد. حتی اگر آن ایده بیکیفیت هم باشد، برای به حرکت درآوردن سیستم ضروری است.
موضوع بعدی «ساختارهای تصمیمگیری» است. الان در کشور شرایط بهگونهای است که تصمیمگرفتن هزینه دارد و تصمیمنگرفتن هزینهای ندارد. ساختار تصمیمگیری ما برای «تصمیمنگرفتن» ساخته شده است. برای اینکه مسئلهای حل شود، یک سلسله شورا و ستاد ایجاد شده است. فلسفه شورا چیست؟ شورا برای این است که همه اهالی مرتبط با یک مسئله مهم، دور هم بنشینند و یک تصمیم همهجانبه و سریع گرفته شود. این یک هدف بسیار خوب و لازم است. اما در عمل چه اتفاقی افتاده است؟ این شوراها به موقعیتهایی برای تصمیمنگرفتن تبدیل شدهاند. چراکه اولا اگر هر تصمیمی هزینه دارد. ثانیا این ترکیب آنقدر بزرگ شده است که بُرندگی ندارد. یا تصمیم گرفته نمیشود یا اگر هم اجماعی بشود، مسئلهای حل نمیشود چون جمعبندی اجماعی معمولا خنثی است. و ثالثا این شوراها، معمولا تصمیم درستی نمیگیرند.
مسئله سوم «فقر تصمیمسازی» است. فرض کنیم که دولت ایده حکمرانی هم داشته باشد، باید سناریویی روی میز دولت باشد تا بگوید شما چه کاری را چهطور انجام بدهید. در پس هر تصمیم سوالاتی ایجاد میشود که باید برای آنها پاسخ داشته باشیم. راهحلداشتن برای مسائل پیشآمده هم دینامیک مسئله را حل میکند و هم در فضای تعارض اهداف، به ما کمک میکند که بتوانیم اهداف متعدد را محقق کنیم. اگر یک هدف داشته باشیم، محققکردن آن کاری ندارد؛ مسئله این است که در سطح کلان، آنقدر مسائل پیچیدگی دارد که باید بتوانیم برای همه آنها پاسخی بسازیم.
پژوهشکدههای دانشگاهی ناکارآمد
مسئله پژوهشکدهها و مجموعههای فکری که وابسته به دانشگاهها هستند، تولید حرف یا سناریوی عملیاتی برای کشور نیست. یکی از کارهای آنها باید پژوهشی باشد که درنهایت کاربرد داشته باشد و نتایج آن بهکار بیاید. اما هیچ کسی تا به امروز به این سمت حرکت نکرده است. چون مسئله پژوهشکده و دانشگاه خیلی شفاف است و آن تولید علم و گسترش مرز دانش است. روند مقالهنویسی و ارتقای شغلی در دانشگاه هم با توجه به شکافها و مشکلات و مسائل کشور پیش نمیرود و اساتید و دانشجویان هر مسئلهای را که بخواهند پیش میبرند. لذا مسئله دانشگاه و پژوهشکده دانشکدهای در ایران لزوما حل مسائل کشور در سطح تصمیمگیری نیست. این ساختار باعث شده است که خروجی نظام پژوهشی دانشگاهی ما طبیعتا به کار تصمیمگیر و مجری نیاید، مگر اینکه عدهای دغدغه خاصی داشته باشند یا شخصا بخواهند سراغ حل مسائل کشور بروند. در غیر اینصورت با دانشگاه و پژوهشکده، بهصورت سیستمی بهسمت حل مسائل کشور نمیرویم و نخواهیم رفت. ما در ایران پول دانشجو، استاد و همه موارد را میدهیم و نظام ارتقا را هم مبتنیبر مقاله قرار دادهایم. بنابراین دانشجو برای دنیا تولید علم میکند و پول آن را هم ما میدهیم. اما در تجربه سایر کشورها به استاد میگویند که باید پروژهای بیاورید که محل اصلی ارتزاق شما باشد. اگر میخواهید دانشجو هم بیاورید، باید از محل درآمد پروژه به او حقوق بدهید.
پژوهشکدههای دستگاهی ناکارآمد
در دستگاهها با وجود تعداد زیاد پژوهشکده، مسئلهای حل نمیشود. اینجا دو نوع مسئله وجود دارد: یا مسائلی که به آن میپردازند بسیار خرد و جزئی است و در حل مسائل کلان کمک شایانی نمیکند یا فرد بهخاطر رسمیشدن و جایگاه اداری داشتن در پژوهشکده مشغول بهکار میشود. رسمیشدن او وابسته به این است که بتواند پژوهشهای بیشتری انجام بدهد و این باعث میشود که پروژههای متعددی تعریف کند و افرادی مختلفی را جذب کند. پژوهشکدههای دستگاهی، تعداد زیادی هیئت علمی دارند و پروژههای بسیاری تعریف کردهاند که هیچکدام ناظر به مسائل واقعی و جدی نیست.
فقدان متولی تامل راجع به آینده
با توجه به وضعیت پیشگفته، چه کسی و کجا باید به مسائل جدی کشور و مسائلی که در پنج یا بیست سال آینده قرار است پیش بیاید، فکر کند؟ چه کسی باید به مسائل آینده فکر کند و سناریو روی میز بگذارد؟ مثلا چه کسی باید راجع به جنگ اوکراین پژوهش کند و رفتار کشور در پنج سال آینده را تعیین کند؟ هیچکس شغلش این نیست! اگر هم کسی حرفی زده باشد، سیستمی نیست. ساختاری نداریم که راجع به این مسائل تصمیمسازی انجام دهد و این کار را بهعنوان یک شغل جدی پی بگیرد.
مسئله مهمِ منابعِ مالیِ اندیشکده
چنانکه گفته شد در پژوهشکده دانشگاهی، شغل افراد مقالهدادن و تولید علم است و از این شغل حل مسئله در سطح تصمیمگیری بیرون نمیآید. پس سازوکاری نیاز است که بهصورت دینامیک، وظیفه حل مسئله داشته باشد. مهمترین مسئله این سازوکار، تامین مالی است. دنیا این مسئله را با احزاب حل کرده است و ما چون احزاب نداریم، باید مسئله را از جای دیگری دنبال کنیم.
در سایر کشورها احزاب با تاسیس اندیشکده ذیل یک نظام فکری، به رقابت با سایر احزاب و حل مسائل میپردازند. این اندیشکدهها به احزاب یادشده وابسته هستند و منابع مالی آنها نیز از محل همان حزب تامین میشود. مهمترین مسئله تصمیمسازی در کشور، منابع مالی است. وقتی منابع مالی در حزب تامین شد، اندیشکده تشکیل میشود. آدمهایی که قبلا در قدرت بودند، در احزاب هستند و مسائل روز را بررسی میکنند. این ساختار بهطور مستقل متولی تولید حرف، محتوا و سناریو برای تصمیمگیرندگان است. در این چهارچوب، مقام سیاسی به این مینگرد که کدام سناریو با شعارهای او همسو است تا آن را انتخاب میکند.
ما در ایران این سازوکار را نداریم؛ چراکه در پی آن مدل از حزبداری نبودهایم. در فقدان گروههای سیاسی که شناسنامه درستی ندارند، افراد هزاران شعار میدهند و فردای آن، گروه سیاسی خویش را عوض میکنند. برخی افراد هم مشخص نیست متعلق به کدام گروه سیاسی هستند. اینها به هر شیوهای هم عمل بکنند، دردی را دوا نمیکنند.
اندیشکده؛ محل انباشت نیرو و فکر
مسئله اساسی ما این است که در جمهوری اسلامی، چه کسی قرار است بلندمدت فکر کند و برای مسائل سناریوی عملیاتی و تصمیم عملیاتی روی میز تصمیمگیر بگذارد؟ اینجاست که با این واقعیت مواجه میشویم که اندیشکدهای برای این کار نداریم و اگر هم داریم، 3 تا 4 اندیشکده هستند که در حال تصمیمسازی با چنین کیفیتی هستند. اندیشکده یک تشکیلات و سازمانی است که باید انباشت نیرو و فکر داشته باشد، یعنی یک فکر باید پرورانده بشود، مرتبا اصلاح شود، بهمرور زمان بهبود پیدا کند و با فضای واقعی هم در ارتباط باشد. درنهایت این اندیشکده میتواند یک طراحی برای آینده و افق بلندمدت داشته باشد. در تمام دنیا، دستگاه حکومتی برای حال تصمیم میگیرد و آن کسی که بهصورت بلندمدت فکر میکند، اندیشکده است. تقریبا در هیچجای کشور چنین چیزی وجود ندارد.
الگوی تامین مالی اندیشکدههای پروژهنگیر!
اندیشکده در ایران جایی است که نظام داخل آن برمبنای تشکیلات شکل گرفته باشد. نیروها باید در این تشکیلات تربیت شوند و سپس به چرخه حکمرانی کشور اضافه شوند. ثانیا، در اندیشکده افکار باید بهبود پیدا بکند و متمرکز بشود. الان اندیشکدهها اصلا منابع مالی ندارند که بخواهند تامین نیرو کنند. الگوی تامین مالی اندیشکده باید اینطور باشد که پروژه نگیرد. اندیشکده باید نظام فکری داشته باشد و براساس آن خط فکری هم باید منابع خود را تامین کنند. در جمهوری اسلامی نباید هزاران اندیشکده داشته باشیم. باید نظام اندیشکدهای را بهگونهای شکل دهیم که هم نیروی انسانی و هم فکر تولید کند. این نهاد باید پایدار باشد و بتواند خود را بهبود دهد. تصمیمگیری اصولا یک فرآیند بهروزشونده، یادگیرنده و بهمرور زمان است. مرتبا باید اصلاح، تکمیل و تقویت بشود. اکنون مسئله فقرِ تصمیمسازی در کشور، در این نقطه گیر کرده است که هیچ سازوکاری برای تصمیمسازی بهروز در کشور انجام نمیشود و کشور هیچ هزینهای برای آن نکرده است. برای همین است که هیچ حرفِ رویِ زمینی هم از اندیشکدههای موجود تولید نمیشود. آن نوعی از تصمیمسازی درست است که دغدغههای تصمیمگیر در آن دیده شده باشد. اندیشکدهای در حال تصمیمسازی است که کاملا در مرز مسائل است و براساس آن تولید فکر میکند.
با صحنهای که بنده ترسیم کردم، مهمترین مسئله نظام تصمیمسازی در کشور، ایجاد چند اندیشکده بزرگ و کارآمد در تصمیمسازی و تامین مالی آنهاست. حاکمیت باید به این جمعبندی برسد که پنج اندیشکده واقعی میخواهیم که برای کشور فکر کنند و هر دولتی هم روی کار آمد، اینها قوه فکر باشند. حالا ممکن است که رویکردهای مختلفی هم داشته باشند ولی باید به یک تصمیم واحد برسیم که کسانی باشند که شغلشان «تصمیمسازی» برای حال و آینده کشور باشد. متاسفانه درحالحاضر این جایگاه وجود ندارد. شغل پژوهشکده به شغلی شبیه به کارمندی بدل شده است؛ شغلی که حیات خود را از توزیع پول نفت میگیرد. این نظام کارمندی، کارکردی ندارد.
مرز میان اندیشکده و پژوهشکده
«رسیدن به نتیجه»، تفاوت اصلی کار نظام اندیشکدهای و پژوهشکدهای است. در پژوهشکده مطالعه ادبیات و نظریات نقطه پایان کار است. حالآنکه اندیشکده معتقد است که نقطه پایان کار پژوهشکده نقطه آغاز کار اندیشکده است. نیروی اندیشکدهای در چنین فضایی باید رشد و عمق پیدا کند، شروع به پیگیریکردن بکند و به پاسخ برسد. ممکن است این نیرو پنج سال یک موضوع را پیگیری کند و به نتیجهای نرسد و این طبیعی است؛ زیرا عواملی چون فضای سیاسی و شرایط کشور در حصول نتیجه مهم هستند. هر مسئله فرآیندی دارد که ممکن است به طول بیانجامد یا اساسا به نتیجه نرسد. خروجی اصلی این کار، نیرویی است که در حال رشد است و در ادامه بهصورت بالقوه میتواند مسئولیتی را در کشور داشته باشد.
تربیت نیروی غیرماموریتمحور در کشور
مسئله دیگری که باید به آن اشاره کرد این است که در کشور تربیت نیرو بهصورت ماموریتمحور پیش نمیرود. این اتفاق باعث میشود نخبه ما اصلا رشد نکند. بخشی از بدنهای که در سطوح بالای مدیریتی بالا میآیند، نیروهای تابع افراد بزرگ دیگری هستند و سابقه و تخصصی ندارند. یعنی نظام تولید و تربیت نیروی ما برای حکمرانی هم مختل شده است.
