ذبح نخبگی

اشاره – سعید نریمان از معدود افرادی است که پاس‌داشت «واقعیت» ورای رودربایسی‌های قالب‌شده بر گفتار رسمی، در تحلیل‌هایش مشهود است. آن‌چه نریمان درباره مجلس به آن اشاره می‌کند وضعیت اختگیِ نه‌تنها سیاسی بلکه اداری‌ای است که ناشی از نیاز مبرم نظام سیاسی به چرخش چرخ‌دهنده‌های حکم‌رانی ازطریق کم‌ترین تنش‌ها و اصطکاکات است. نریمان معتقد است با گذر از سال‌های نخست تاسیس نظام سیاسی، وجه «اداره کشور» بر سایر وجوه تفوق اقتضائی یافته و  وضعیتی از پارلمان را پیش کشیده شد که کارکردهای سه‌گانه مرسوم شامل تقنین، نظارت و نمایندگی را به‌کناری نهاده است و تنها نامی از «مجلس» را به‌دوش می‌کشد. تحت چنین نام و نهادِ تُنُکی است که نخبگان و خبرگان به ذبح عظیم درمی‌غلطند و از فرآیندهای تصمیم و تقنین به حاشیه‌های محفلی-روشن‌فکری پرتاب می‌شوند.

این نوشتار حاوی سه بخش است. نخست مهم‌ترین چالش افت کیفیت مجلس که همان انتقال کارکردهای ملی آن به کارکردهای محلی است؛ دوم به جای‌گاه نخبگان در چنین وضعیتی نگاهی می‌شود؛ و درنهایت چرایی و چگونگی درغلطیدن مجلس در وضعیت و تنگ‌نای کنونی بررسی می‌شود.

1. تحویل کارکردهای ملی به کارکردهای محلی

بررسی نمایندگان اول تا سوم و حتی با تسامح تا پنجم، جنس خاصی از نمایندگان را نشان می‌دهد که وجه ملی‌گرایی (دربرابر محلی‌گرایی) در آن‌ها برجسته بوده است و در نقش‌آفرینی‌ها، کارکردهای کلان‌تر کشور برای‌شان اولویت داشته است. این ویژگی احتمالا به وزن امور تاسیسی نظام بازمی‌گردد. نظام تازه‌تاسیسی که قانون کار ندارد، چالش‌هایی درباره اصلاحات ارضی دارد، قانون اساسی آن هنوز منقح نشده، شورای نگهبانش جای‌گاه خود را پیدا نکرده و مناسباتش پرمناقشه است و… وضعیتی را رقم می‌زند که نمایندگانش حیات و پویایی و جای‌گاه پررنگی داشته باشند.

محور دوم به این نکته مربوط است که ما یک تاخیر (leg) سنگین در تدوین نهادهای با کارکرد محلی داشته‌ایم. در قانون اساسی، شوراهای شهر و روستا، کارکرد محلی دارند. اما چون در تاسیس این شوراها یک تاخیر بیست‌ساله داریم، درخواست‌های محلی به‌سمت نمایندگان روانه و به عمل‌کرد اصلی نماینده تبدیل شد. این تبدل نقش، پس از فعالیت شوراهای شهر و روستا نیز به جای خود بازنگشت. بنابراین کارکرد شوراهای شهر و روستا به انتخاب شهردار تقلیل یافت و مدیریت شهر نیز که عملا در دست شهرداری بود، بنابراین آن شوراها دیگر کارکرد خاصی نداشتند و زمینه کژکارکردی بر آن‌ها بار شد. این خلا نهادی، منجر به این شد که کارکردهای محلی نهاد خود را پیدا کنند! و به‌عنوان یکی از کارکردهای جدی نمایندگان مجلس نهادینه شود. همین روند، منجر به این شد که بخش عمده‌ای از نمایندگان مجلس، نگاه ملی نداشته باشند.

حال باید دید جایگاه نخبگان در این صورت‌بندی چگونه است؟

2. نخبگان و مجلس

تعامل نخبگان با مجلس شورای اسلامی، نیازمند پیش‌گفتاری درباره «هویت نخبگی» است؛ که گرچه «نخبه کیست»، پرسشی صریح می‌نماید اما ازآن‌جاکه تعیین حدودوثغور هویت و ماهیت نخبگی علمی، سیاسی و اداری مجال وسیع‌تری می‌طلبد، این نوشتار از پاسخ به آن درمی‌گذرد و بحث را در دو ساحت «تعامل نخبگان با نمایندگان» و «تعامل نخبگان با نهاد مجلس» پی می‌گیرد.

گلوگاه‌های قطع اتصال

زمانی‌که از افت کیفیت نمایندگی صحبت می‌کنیم، این توجه لازم است که این کاهش کیفیت منجر به تُنُک‌شدن مجلس (و نه الزاما تهی‌شدن آن) شده است. به‌هرحال شهرهای بزرگی مثل تهران، مشهد، تبریز و اصفهان و … براثر تعدد نمایندگانی که دارند، افرادی پیدا می‌شوند که وجهه ملی برجسته‌ای داشته باشند. یعنی حدود ده درصد نمایندگان در لایه کلان فکر می‌کنند که درصد کمی است و باقی دغدغه‌های محلی دارند.  به‌طور مثال به‌دنبال تنظیم مناسبات‌شان با استان‌دار برای تعیین مدیرکل‌های مودرنظرشان هستند. یا نطق‌های پیش از دستورشان به‌قصد دیده‌شدن تهیه می‌شود. در چنین فضایی عملا تعامل نخبگان بلاموضوع می‌شود. تحمل چنین فضایی برای فردی که احساس می‌کند حرف حساب در ابعاد ملی دارد، بسیار سخت است. به‌لحاظ ساختاری و مکانیزم‌های رفتاری که بر بعضی از این ساختارها مترتب است، منطقی که بر مجلس حاکم است، این است که این‌جا جای‌گاه فرد نخبه نیست. توجه به این منطق ساختاری، یک نکته کلیدی است. در دوره‌هایی از مجلس نخبگانی داشته‌ایم که از ورود به مجلس پشیمان شده‌اند. چون شان انسانی و نخبگی آن‌ها در مجلس ذبح شده است. یعنی فردی که وزانتی دارد، به‌راحتی به نمایندگی مجلس تن نمی‌دهد.

در ساحت دوم که به تعامل نخبگان با نمایندگان مرتبط است؛ با مجلسی روبه‌رو هستیم که نمایندگانش مدعی و مستظهر به پشتیبانی و رای محلی هستند و از جای‌گاهی که در آن هستند، فهمی ندارند. این وابستگی به آرای محلی، تصمیم نماینده را کاملا مبتنی بر منفعتی محلی می‌کند و منجر به زدودن طرح کلان سیاستی در ذهن او می‌شود. بنابراین تصمیم‌گیری‌ها به‌سمت بی‌اعتنایی به مبنای کارشناسی و خارج از منطق ملی و علمی میرود. چرا یک نخبه باید برای ورود یا تعامل با چنین مجلسی تمایل و دغدغه‌ای داشته باشد؟ حتی کارشناسان مرکز پژوهش‌ها ترجیح می‌دهند بعد از یک‌دوره تجربه کارشناسی، برای جلب رضایت مجلس، اهتمام بی‌هوده نداشته باشند و طرح خود را مستقیما وارد دولت کنند. به‌همین‌دلیل ناگهان شاهد موج مهاجرت کارشناسان مرکز به دولت هم‌سو بودیم.

بنابراین به هر سه لحاظ ساختاری، فرآیندی و رفتاری، این ایده پشتیبانی می‌شود که مجلس مستغنی و بی‌نیاز از نظر کارشناسی و نخبگی شود. و نخبگان اگر دغدغه اثرگذاری جدی داشته باشد، وارد لایه‌های بعدی می­شوند.

بماند که در کنار همه این‌ها، بخش مهمی از لایه‌های کارشناسی و نخبگی ما، حس مفیدبودن و اثربخش‌بودن در تمام لایه‌های نظام سیاسی و سیاست­های ما را از دست داده‌اند. یعنی همین ضعیف‌بودن میزان چسبندگی فضای نخبگی و کارشناسی به ساختار رسمیِ نظام سیاسی هم موضوعی بسیار جدی است که مستقل از مجلس هم معنادار است.

پیامدهای قطع اتصال

از اثرات جانبی (side effect) دورکردن نخبگان از مجلس، کاهش مشارکت است. بنابر تصمیم، مشارکت از اولویت افتاد و جای آن را مولفه‌های دیگری چون امنیت، ثبات یا کارآمدی گرفت (بماند که همین مولفه‌ها نیز می‌تواند بهانه‌ای برای یک‌دست‌سازی قدرت تفسیر شود). زمانی‌که چنین تصمیمی محقق و جاری می‌شود، دکمه توقف یا معکوسی برای آن وجود ندارد. به‌عبارت‌دیگر، کاهش مشارکت، تابع دینامیکی است که کنترل آن از توان تصمیم‌گیران اولیه خارج است. لذا شاید شورش‌های اجتماعی بعدی و تندشدن فضای رسانه‌های اجتماعی و… را نیز تابعی از این تصمیم بوده باشد.

اکنون مشارکت، مسئله نظام نیست و به‌‌صورت فرآیندی مطلوب قوه مجریه و سایر نهادهاست که مجلس بی‌خاصیت باشد. مجلس بدون‌کارکردی که از طریق قانون اساسی ساختیم، به‌حدی تنزل یافته که حتی فرآیند تقنین در خارج از آن راحت‌تر است!

در نظامات پارلمانتاریستی و حتی ریاستی سازوکارهایی وجود دارد که مجلس اراده خود را دراختیار دولت برآمده از خودش می‌گذارد. چراکه می‌خواهد لوایح و قوانین تابع اراده دولتی باشد که از خودش برآمده است. یعنی سازوکارها به‌گونه‌ای است که بخش مهمی از آن‌چه در مجلس وضع می‌شود، اراده دولت باشد. ما نه‌تنها این هم‌سویی را نداریم، بلکه گاهی آن‌چه از مجلس بیرون می‌آید خلاف نظر دولت است. مثالش بودجه است که آن‌چه دولت می‌نویسد با آن‌چه از مجلس بیرون می‌آید تفاوت‌های بسیاری دارد. لذا دولت ترجیح می‌دهد ایده ها و نظراتش را به مجلس نبرد که مشخص نیست پس از فرآیند تقنین و تصویب، تبدیل به چه چیزی شود. دولت ترجیح می‌دهد به‌جای اصلاح فرآیندهاش با مجلس، کارش را با ساختارهای موازی مانند شوراهای عالی پیش ببرد.

سوالی که پیش می‌آید این است که آیا این وضعیت، یک اراده سیاسی است؟ به‌نظر من، اراده سیاسی به آن‌معنای قطعی نه، بلکه به این‌معنا که کارکردن با نخبگان سخت است. این چالش در ابتدا، رفتاری بود و بعد تبدیل به نهادی شد. یعنی در ابتدا از یک‌سو بحث اداره‌کردن بدون دردسر کشور و از سوی دیگر بده‌بستان‌ها و رفاقت‌ها در تعیین افراد برای اداره کشور مطرح بود. اما به‌تدریج چون ماهیت نخبگی روی یک‌سری نهادها و فضاهای هویت‌یافته رسمی معنادار می‌نشیند و بنابراین مدیریت سخت‌تری می‌طلبد، از ترجیح حکم‌رانان خارج شد. تصور می‌کنم بیش از یک اراده سیاسی ناشی از تمامیت‌خواهی، یک تجربه زیسته برای بهتر کارکردن کشور بود که: نخبگان مخل هستند، تعلل می‌کنند و انتقادات متکثر و بدون تفاهم‌شان مانع از پیش‌رفت امور می‌شود. این مسائل باعث شده که فضایی شکل بگیرد که از بیرون به اراده سیاسی تعبیر شود.

اگر این‌طور نگاه کنیم که اولویت با اداره و اجرای کشور است که دست دولت است؛ باعث این فهم می‌شود که پس مجلس اهمیتی ندارد. اما این‌که مجلس اهمیتی ندارد، مربوط به کارکرد تقنینی مجلس است، ولی در همین فضا همچنان نمایندگی سیاسی(political represention)  واجد اهمیت و بسیار کلیدی است. چیزی که اساسا از ابتدا تعریف نکرده بودیم! و همچنان هم به آن فکر نمی کنیم. یعنی نمایندگی‌کردن، کارکردی است که  مستقل از کارکرد تقنین در مجلس میتواند هویت بخش و مفید باشد. اگر آن را لازم داریم باید سازوکار انتخابات تغییر بکند که بتواند مثلا در تهران و دیگر حوزه ها نماینده تمام طیف‌های سیاسی، اجتماعی و حتی قومی و هویتی را در خود جای دهد.

این سوال پیش می‌آید که این وضعیت چرا و چگونه پیش آمده است؟

3. وضعیت نهادی مجلس

در بازگشایی هر بحثی پیرامون اصلاح ساختار، فرآیندها یا جای‌گاه مجلس، التفات به چند مقدمه ضرورت دارد. مقدمه نخست، به جای‌گاه مجلس پس از بازنگری قانون اساسی بازمی‌گردد. درست است که در متن اولیه قانون اساسی رئیس‌جمهور از طرف مردم انتخاب و کابینه توسط نخست‌وزیری تعیین می‌شد، اما طبق قانون اساسی درنهایت مجلس باید تصمیم می‌گرفت و رئیس‌جمهور تعیین‌کنندگی چندانی نداشت. خاطرات مرحوم هاشمی رفسنجانی به‌طور واضح منعکس می‌کند که غالبا گزینه‌های دوم و سوم روسای جمهوری رای می‌آوردند. یا حتی رئیس‌جمهور ناگزیر از انتخاب گزینه نخست‌وزیری درتفاهم با مجلس بود. در این وضعیت، این‌که «مجلس در راس امور است» را باید ناظر به وجه کارکردی آن دید. به‌عبارت‌دیگر، در آن ساختار پارلمانتاریستی، امکان تحقق نظام سیاسی مدنظر  سهل‌تر می‌نمود. درحالی‌که تغییر قانون اساسی، این کارکرد را از مجلس ساقط کرد و اهمیت بالاتر را به قوه مجریه بخشید. اما ادعا و وهم «راس امور بودن مجلس»، هم‌چنان ادامه یافت. این نکته‌ای کلیدی است که تقلیل جای‌گاه مجلس به‌شکل قانونی و حقوقی صورت گرفته است. یعنی بازنگری قانون اساسی، جای‌گاه مجلس را یک لایه پایین‌تر آورده، اما خود مجلس این تحول را هنوز نپذیرفته است.

مقدمه دوم به نسبت قوانین مجلس با فرآیندها و رویه‌های موازی برمی‌گردد. طی سال‌های متمادی در توازن با مجلس ساختارهایی طراحی شده­اند که در آن‌ها امکان اثرگذاری در خلاهای قانونی فعال است. به‌طورمثال در لایه فرهنگی و علمی، شورای عالی انقلاب فرهنگی ورود پیدا می­کند؛ در لایه امنیتی، شورای عالی امنیت ملی وارد می­شود؛ در لایه سیاست خارجی، شورای عالی روابط خارجی، تدبیر سیاست می­کند؛ در حوزه فضای مجازی، شورای عالی فضای مجازی را داریم. یعنی با نهادسازی، کارکرد قانون‌گذاری از نمایندگان گرفته شده است. و اتفاقا فرد خبره‌ای که تمایل به تعامل با نظام سیاسی دارد ترجیح می‌دهد به شورای عالی امنیت ملی یا مجمع تشخیص مصلحت مشاوره بدهد که ساختار باثبات‌تری دارند. این نگاه، در مقام توصیف وضع کنونی است و لزوما به‌معنای فرآیند درست تعامل نخبگان مدنظر نیست. در دستورکارگذاری‌های شوراهای مذکور (احتمالا به غیر از شورای عالی  امنیت ملی) غالبا حائز سویه‌های ایدئولوژیک و کم‌تر برای نگاه‌های کارشناسی و علمی وزنی قائل هستند. بنابراین طیف خاصی از نخبگان اگر در اثرگذاری ازطریق مجلس به بن‌بستی برسند، منویات خود را از راه شوراهای فراقوه‌ای و بی‌کارکردکردن مجلس پیش می‌برند.

درواقع مناسبات به‌گونه‌ای است که مجلس خاصیت آن‌چنانی نداشته باشد و صرفا محل نمایندگی سیاسی (political represention) باشد که در آن دعواهای سیاسی معنادار است. که البته همان را هم نتوانسته به‌درستی محقق کند. چراکه political represention هم مستلزم یک تنوع است. اما شورای نگهبان رد صلاحیت‌هایی را شروع کرده که بخش مهمی از جامعه نماینده‌ای در مجلس ندارند و لذا political represention نیز محقق نمی‌شود.

اجرا، مدیریت و اداره، به‌واسطه این اراده‌ای که در مجلس وجود دارد، دچار اختلال می­شود. لذا ترجیح این است که اداره و مدیریت کشور، بر فرآیند اختلال اولی باشد و از پسِ این ترجیح، تصمیم بر بی­خاصیت‌کردن مجلس می­شود. موضوعاتی مثل برجام یا بودجه را نمی‌توان مدام در مجلس بالاوپایین کرد. آزادی نرخ ارز از نظر کارشناسی درست است، اما یک مکانیزم اجرا دارد که هزار مولفه اجرایی را می‌طلبد و به‌راحتی نمی‌توانید بگویید تابع قانون مجلس، آن را تغییر می­دهم. لذا، تصمیم بر اولویت‌دادن به اداره و مدیریت کشور در شرایط بحران است و بی‌اثرشدن مجلس، از عوارضی است که این تصمیم بر وضعیت مجلس مترتب می‌کند.

سخن آخر و مقدمه‌ای بر اصلاح

برای هر نوع اصلاحی، توجه به روح حاکم بر نظام تصمیم‌گیری ضروری می‌نماید. آن‌چه بر اراده حاکمیت و نظام سیاسی فائق است، محافظه­کاری است. محافظه­کاری منجر به این می‌شود که هیچ اصلاحی به‌نحو مطلوب صورت نگیرد. تجربه نشان داده هر اصلاحی، منجر به بدترشدن اوضاع شده است. بنابراین وقتی کارکردهای مجلس رو به زوال است یا ایده‌های ارتقای مجلس پیش کشیده می‌شود، اعتنایی به آن نمی‌شود. سن هم در این روحیه محافظه‌کاری تاثیر دارد. دهه 60 به اقتضای انقلاب، نظام مدیریت کشوری ما به‌صورت ناگهانی تجدید شد. میانگین سن وزیر و فرمانده حدود 30-40 سال بوده، که شجاعت تحول و جسارت به‌همراه خلاقیت و نبود دانش و غیره به آن‌ها فرصتی برای آزمایش داده بود. به‌مرور زمان، بالارفتن سن و نیز قفل­شدگی میدان بازی برای عدم حضور بازی‌گران دیگر، منجر به استیلای روحیه محافظه‌کاری شده است. به‌ترین واژه همین تفوق روحیه محافظه­کاری بر ساختار کلان حاکمیت در مقابل هرگونه اصلاحی است که منجر به ارتقای وضعیت اثربخش نهاد کلان بشود. یک عامل دیگر  را هم اضافه کنید به نام رودربایستی اداری درمقابل اشخاص و روال‌های اداری! یعنی همه درصدد هستند که این نظام دیوانی به معنی افراد رسمی و فرآیندهای غیررسمی ناراحت نشوند یا بدتر از آن، از ترس ناراحتی آن‌ها کاری نمی‌کنند.

پی‌نوشت۱: این گفت‌وگو مربوط به شماره دوم فصلنامه «نقد سیاست» است؛ و در پرونده «جای خالی مدرس؛ مروری بر سیر افول سیاسی-کارکردی نهاد مجلس در ساختار جمهوری اسلامی» منتشر شده است.