بررسی لایحه بودجه سال 1401 کل کشور در بخش نفت و گاز

لایحه بودجه برنامه ریزی یک ساله مالی و یک فهرست از تمامی هزینه ها و درآمد های دولت است که همه ساله و در ماه آذر یا دی ماه برای سال آینده تهیه می شود و از سوی رئیس جمهور به نمایندگان مجلس ارائه می شود. همه ساله پس از انتشار لایحه بودجه، بحث و گفتگو در زمینه درستیِ برآورده ها و هزینه ها توسط دولت بالا می گیرد. تمامی این مباحث در راستای کمک به دولت برای تخصیص صحیح منابع برای مصارف است که دولت در سال آینده با مشکل ناترازی بودجه یا به عبارتی دیگر کسری بودجه رخ ندهد. یکی از مهمترین بخش های لایحه بودجه بخش انرژی و حوزه نفت و گاز است که بایستی برآورد دقیقی از وضع موجود صورت گیرد تا بتوان برنامه درستی برای سال آینده این حوزه آماده و اجرا شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

مطابق رویه مرسوم، عمده مباحث مرتبط با بخش نفت و گاز در لایحه بودجه سال 1401، ذیل تبصره های «1» و «14» عنوان شده است. تبصره «1» مطابق عنوان آن به روابط مالی وزارت نفت با دولت و صندوق توسعه ملی می پردازد. همچنین بحث های مرتبط با فروش داخل گاز طبیعی و فراورده های نفتی در تبصره «14» بررسی می شود. موضوعات مربوط به شرکت های تابعه وزارت نفت ازجمله شرکت ملی نفت نیز در پیوست ۳ لایحه بودجه مورد بحث قرار گرفته است. در این گزارش ابتدا بخش نفت و گاز در لایحه بودجه 1401 به صورت کلی بررسی خواهد شد و پس از آن پیشنهادهایی برای اصلاح آن ارائه می شود.

مفروضات فروش نفت در لایحه بودجه سال 1401کل کشور

میزان صادرات نفت خام و میعانات گازی  1میلیون و 200 هزار بشکه در روز با قیمت هر بشکه 60 دلار و نرخ تسعیر هر دلار 23 هزار تومان در نظر گرفته شده است. همچنین مقدار میعانات گازی تحویلی به پتروشیمی ها 145 هزار بشکه در روز و خالص صادرات گاز طبیعی 58/3 میلیارد دلار پیش بینی شده است. نکته قابل تامل این است که با توجه به گزارش دیوان محاسبات از میزان خالص صادرات گاز طبیعی بر اساس اعلام وزارت نفت، لایحه بودجه با بیش برآوردی 463 میلیون دلاری مواجه است! درنهایت براساس آمار دریافتی درباره میزان صادرات نفت خام و میعانات گازی کشور تا آبانماه 1400، پیش بینی فروش 2/1 میلیون بشکه در روز در سال 1401 خوش بینانه به نظر می رسد.

منابع حاصل از نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی

مجموع درآمد دلاری حاصل از صادرات نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی برابر 86/29 میلیارد دلارخواهد بود. از میزان کل این دو سرفصل درآمدی (686همت)، 5/14 درصد مربوط به سهم شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز، ۳ درصد مربوط به سهم مناطق محروم، 40 درصد مربوط به صندوق توسعه ملی و مابقی معادل 5/42 درصد سهم دولت است. سهم 40 درصدی صندوق توسعه ملی (از کل صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی) برابر 94/11 میلیارد دلار و 274 همت است. در لایحه 1401، 20 درصد این سهم برابر97/5 میلیارد دلار (حدود 137 همت) به صورت بدهی دولت و وام برداشت و در اختیار دولت قرار گرفته است. اعمال سهم 5/42 درصدی دولت از این دو سرفصل درآمدی به ترتیب منتج به 256 همت از نفت خام و میعانات گازی و 35 همت از گاز طبیعی خواهد شد که با اعداد مفروض در بودجه  به ترتیب 59 و 10 همت تفاوت دارد. بر این اساس به نظر می رسد حدود 69 همت از مجموع منابع حاصل از صادرات نفت میعانات و گاز طبیعی شفاف نیست. وابستگی بودجه کشور به منابع نفتی از کل منابع بودجه عمومی دولت با احتساب استقراض از صندوق توسعه در حدود 8/37 درصد پیش بینی می شود که این امر با سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و سیاست های کلی برنامه ششم توسعه سازگار نیست. در صورت در نظر گرفتن مفروضات صادرات منابع نفتی در لایحه بودجه 1401 و با توجه به محاسبات انجام شده، منابع قابل استفاده دولت از محل صادرات نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی و بدون احتساب 40 درصد سهم صندوق توسعه ملی بالغ بر 381845 همت برآورد می شود. در صورت عدم احتساب وام دریافتی دولت از منابع نفتی صندوق توسعه ملی ( 137 همت) وابستگی بودجه کشور به منابع نفتی از کل منابع بودجه عمومی دولت برابر 83/27 درصد است.

بررسی منابع و مصارف بودجه شرکت ملی نفت ایران در لایحه بودجه سال 1400

مطابق لایحه بودجه سال 1401 کل کشور، منابع شرکت ملی نفت ایران حدود 555/287 همت پیش بینی شده است. این میزان منابع از محل ذخیره استهلاک و اندوخته سرمایه ای 605/122 همت است که درواقع، می توان گفت تنها منبع قابل اتکا شرکت ملی نفت (بدون وام خارجی و داخلی) همین رقم است. همچنین سایر منابع از وام های داخلی 2/9 همت، از محل وام خارجی 208/54 همت که با توجه به حجم زیاد بدهی این شرکت و عدم توانایی شرکت در بازپرداخت بدهی های قبلی تحقق آن دور از انتظار است و از محل سایر دریافت ها 542/101 همت است که تحقق آن بعید به نظر می رسد.

مطابق لایحه بودجه سال 1401 کل کشور مصارف شرکت ملی نفت ایران، در مجموع بیش از 555/287 همت پیش بینی شده است که 701/169 همت برای سرمایه گذاری و 85/117 همت برای بازپرداخت بدهی در قالب چهار عنوان «تسهیلات بانکی»، «وام ماده (32) و سایر وام ها»، «وام خارجی» و «بازپرداخت ودیعه بدهی ها و سایر پرداخت ها» در نظر گرفته شده است. باید توجه داشت که حدود 85/117 همت به منظور بازپرداخت بدهی های شرکت در سال 1401 در نظر گرفته شده است و همه منبع قابل اتکا شرکت ملی نفت با فرض صادرات یک میلیون و دویست هزار بشکه در روز حدود 6/122 همت است. تحقق هزینه های سرمایه ای شرکت ملی نفت ایران در سال آینده به منابعی وابسته است که تحقق آنها دور از انتظار پیش بینی می شود. درنتیجه می توان گفت که سهم شرکت ملی نفت ایران از محل 5/14 درصد که خود را به صورت ذخیره استهلاک و اندوخته قانونی در منابع شرکت نشان می دهد پاسخگوی نیازهای سرمایه ای شرکت و بازپرداخت بدهی های کلان شرکت نیست. مجموع بدهی های شرکت ملی نفت تا پایان سال  1400 در حدود 60 میلیارد دلار برآورد می شود که در آینده نه چندان دور صنعت نفت کشور را با مشکلات عدیدهای مواجه خواهد کرد.

پیشنهادات کارشناسی جهت رفع ایرادات بودجه بخش نفت و گاز

با توجه به بررسی های صورت گرفته در لایحه بودجه سال 1401 کل کشور، میزان صادرات نفت خام و میعانات گازی در مقایسه با رقم قانون بودجه سال 1400، افزایش حدود دوبرابری داشته است. با توجه به ماده واحده، تبصره ها و ردیف های لایحه بودجه سال 1401 کل کشور موارد زیر پیشنهاد می شود.

1. عبارت «منابع حاصل ازنفت و فراورده نفتی» که در ردیف 210100 جدول (5) ماده واحده درج شده صحیح نیست و باید عبارت «منابع حاصل از نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی» جایگزین آن شود. همچنین سهم میعانات گازی در ردیف 210101 جدول (5) ماده واحده در کنار منابع حاصل از صادرات نفت خام به صورت عبارت «منابع حاصل از نفت و میعانات گازی» افزوده شود. ردیف 21010۲ جدول (5) ماده واحده، نیز تنها مشتمل بر عنوان خالص صادرات گاز طبیعی باشد.

اصلاح بند «د» تبصره «1» لایحه بودجه (ویرایشی)

 وزارت نفت از طریق شرکت دولتی تابعه ذیربط مکلف است از محل سهم 5/14 درصد شرکت مذکور تا میزان 15 هزار میلیارد ریال نسبت به گاز رسانی به روستاها و اتمام طرح های نیمه تمام گاز رسانی به روستاها، تداوم گاز رسانی به شهرها و روستاها با اولویت گاز رسانی به شهرها و روستاهای استان های سیستان و بلوچستان و استان های زاگرس نشین، مناطقی که از لحاظ گاز رسانی شهری و روستایی پایین تر از متوسط کشور می باشند و همچنین روستاهای واقع در مناطق کوهستانی و صعب العبور حداقل دو برابر سرانه اقدامات لازم را به عمل آورد. شرکت مذکور موظف به گازرسانی تا درب مدارس و مساجد روستایی است.

اصلاح بند «ح» تبصره «1» لایحه بودجه

بر اساس این بند قرار شده که مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بانک های تجاری بابت اصل و سود تسهیلات پرداختی به شرکت دولتی تابعه وزارت نفت، بابت تامین مالی طرح های بالادستی نفت و گاز به مدت یک سال امهال شود. پیشنهاد می شود در بند «ح» تبصره «1» لایحه بودجه سال 1401 کل کشور، عبارت «بالادستی» حذف شده و به این صورت اصلاح شود؛ “مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بانک های تجاری بابت اصل و سود تسهیلات پرداختی به شرکت دولتی تابعه وزارت نفت در امور نفت، بابت تأمین مالی طرح های نفت و گاز به مدت یک سال امهال می شود. هزینه های امهال برعهده شرکت ذینفع است.”

اصلاح بند «ط» تبصره «1»لایحه بودجه

با تدوین و تصویب قانون «حمایت از توسعه صنایع پایین دستی نفت خام و میعانات گازی با استفاده از سرمایه گذاری مردمی» گام مهمی در توسعه صنعت پتروپالایشگاهی در کشور برداشته شده است. پیشنهاد می شود تولید محصولات پتروشیمی درکنار تولید فراورده های سوختی در قالب این طرح ذیل دو پیشنهاد با رعایت آیین نامه داخلی مجلس، در این بند اضافه شود:

• پیشنهاد اول؛ وزارت نفت مجاز است از طریق شرکت دولتی ذیربط نسبت به احداث پتروپالایشگاه نفت سنگین به ظرفیت 300 هزار بشکه در روز جهت تولید مواد پایه پتروشیمی (الفین ها و آروماتیک ها) و سوخت از محل منابع داخلی با مشارکت بخش غیردولتی، تامین مالی خارجی (فاینانس) و یا تحویل نفت خام به پیمانکاران اقدام نماید. اخذ مصوبه شورای اقتصاد در این خصوص الزامی و در اجرای قانون اجرای سیاست های اصل 44 قانون اساسی یا اصلاحات و الحاقات بعدی، این وزارتخانه موظف به واگذاری پالایشگاه مذکور یکسال پس از بهره برداری کامل است.
• پیشنهاد دوم؛ وزارت نفت مجاز است از طریق شرکت دولتی ذیربط نسبت به احداث پالایشگاه نفت سنگین به ظرفیت 300 هزار بشکه در روز از محل منابع داخلی با مشارکت بخش غیردولتی، تامین مالی خارجی (فاینانس) و یا تحویل نفت خام به پیمانکاران اقدام نماید. مجوز احداث این پالایشگاه منوط به تخصیص حداقل %50 از محصولات آن شامل انواع نفتا و گاز مایع به طرح های راهبردی موجود صنعت پتروشیمی است. اخذ مصوبه شورای اقتصاد در این خصوص الزامی و در اجرای قانون اجرای سیاستهای اصل 44 قانون اساسی یا اصلاحات و الحاقات بعدی، این وزارتخانه موظف به واگذاری پالایشگاه مذکور یکسال پس از بهره برداری کامل است.

الحاق یک بند به تبصره «1» لایحه بودجه

نظر به اهمیت ذخیره سازی گاز در کشور به دلیل مدیریت مصرف گاز به ویژه فصول سرد سال، پیشنهاد می شود این بند زیر به تبصره «1» الحاق شود؛ “به منظور مدیریت ناترازی مصرف گاز در فصول سرد سال، وزارت نفت از طریق شرکت های دولتی تابعه ذیربط موظف است از محل افزایش درآمد حاصل از صادرات گاز مازاد بر سقف مندرج در ردیف 210102 جدول شماره (5)  لایحه، نسبت به سرمایه گذاری در ذخیره سازی گاز اقدام نماید. آیین نامه اجرایی این بند به پیشنهاد وزارت نفت به تصویب هیئت وزیران می رسد.”

جمع بندی

لایحه بودجه سال 1401 در حالی به مجلس تقدیم شده است که با توجه به بررسی های صورت گرفته، در بخش نفت و گاز ایراداتی به بودجه وارد است. بنابراین ضروری است برای جلوگیری از ایجاد پیامدهای منفی در این بخش در سال 1401، لایحه بودجه بررسی شود. در این پژوهش پس از بررسی «میزان فروش نفت در لایحه بودجه سال 1401 کل کشور»، «منابع حاصل از نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی» و «بررسی منابع و مصارف بودجه شرکت ملی نفت ایران در لایحه بودجه سال 1400» پیشنهاداتی برای رفع ایرادات وارده به لایحه بودجه ارائه شده است. این پیشنهادها برای رفع ایرادات در بخش هایی همچون «برنامه های گازرسانی به مناطق محروم»، «مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بانک های تجاری بابت اصل و سود تسهیلات پرداختی به شرکت دولتی تابعه وزارت نفت» و «ذخیره سازی گاز در کشور به دلیل مدیریت مصرف گاز به ویژه فصول سرد سال» مطرح شده است.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط مهدخت متین در سال 1400 انجام شده است.