الزامات و بایسته های سیاست دایاسپورایی موفق

یادداشت عزیراله حاتم زاده، اندیشکده ایرانیان

جوامع دایاسپوریک حداقل به پنج دلیل مهم و بنابراین شایسته توجه بیش از پیش دولت ها و پژوهشگران هستند. اولاً، از طریق حواله های اقتصادی (remittances) آنها یک منبع مالی مهم برای کشورهای فرستنده و جمعیت آنها هستند. ثانیاً، سرمایه‌گذاری مستقیم از سوی مهاجران ماهر یا بازگشت مهاجران ماهر به کشورهای فرستنده ممکن است توسعه اقتصادی را تسریع کند. ثالثا، به عنوان یک سوپاپ ایمنی جمعیتی عمل کند که با صادرات نیروی کار اضافی به کاهش فشارها بر بازار کار داخلی کمک می کند. چهارم، به‌کارگیری حمایت از جمعیت‌های فراسرزمینی برای دولت‌ها برای اهداف صرفاً سیاسی داخلی به یک اولویت تبدیل شده است، زیرا جوامع دایاسپورا می‌توانند با دادن رأی و یا حمایت از مبارزات انتخاباتی از حمایت و مشروعیت بخشیدن به نظم سیاسی داخلی حمایت کنند. در نهایت، دولت ها ممکن است از طریق تلاش‌های لابی‌گری، اعتراض‌های عمومی یا کمپین‌های رسانه‌ای، از جمعیت‌های فراسرزمینی خود به‌عنوان وسیله‌ای برای پیشبرد منافع سیاست خارجی‌شان استفاده کنند.

جهانی شدن شبکه‌های استعداد و دانش، بسترساز تحولات مهمی در رابطه با سیاست های دایاسپورایی شده است؛ راهبرد‌های مشارکت اولیه دایاسپورا بر جذب و بازگرداندن مهاجران به خانه متمرکز بود و معتقد بود بازگشت فیزیکی تنها راه برای بازیابی سرمایه انسانی است. اما امروزه به طور فزاینده‌ای، سیاست‌گذاران و محققان تمرکز خود را بر پذیرش هویت‌های چندگانه دایاسپورا معطوف می‌کنند و «فرار مغزها» (brain drain) را به‌عنوان «گردش مغزها» (brain circulation) به صورت یک رابطه سودمند متقابل مفهوم‌سازی می‌کنند. به عنوان مثال، جمهوری خلق چین در سال 1990 از مدل «بازگشت و خدمت» (return and serve) به مدل «خدمت» تغییر رویه داد و دیگر حضور فیزیکی را مانعی برای مشارکت نمی‌دانست. مکزیک، مراکش و فیلیپین نیز اقامت دائم یا نیمه دائم نیروی کار در خارج از کشور را از نظر اقتصادی ارزشمند می دانستند. تحول واژه دایاسپورا همزمان است با گسترش جهانی شدن، بین المللی شدن نیروی کار و پیشرفت مرتبط در فناوری که جهان را به هم متصل می کند. به موازات این تحولات، مهاجرت نیز همچنان به رشد خود ادامه می دهد. داده های سازمان ملل از سال 2020 نشان می دهد که 281 میلیون نفر در کشوری غیر از محل تولدشان زندگی می کنند و تعداد مهاجران در دو دهه گذشته سالانه به طور متوسط 2.4 درصد افزایش یافته است. مهاجرت از کشورهای توسعه یافته و بین کشورهای توسعه یافته به طور فزاینده ای انجام می شود و متخصصان ماهر دارای تحرک بالایی هستند. در اروپا، سهم شهروندان متحرک بسیار ماهر اتحادیه اروپا از 23.7 درصد در سال 2010 به 30.9 درصد در سال 2020 افزایش یافته است. این گروه می‌تواند در بافت اجتماعی، اقتصادی و سیاسی شهرها و کشورهایی که به آنها نقل مکان می‌کنند بسیار تأثیرگذار باشد، که دلیل آن علاقه روزافزون کشورهای فرستنده به تعامل با دایاسپورای خود در خارج از کشور است.

علاقه کشورهای مبداء به تعامل با دایاسپورا از اوایل دهه 2000 افزایش یافت؛ رابطه بین مهاجرت و توسعه برای دهه‌ها توسط محققان مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته بود و برخی از دولت‌ها پتانسیل دایاسپورا را به عنوان بازیگران توسعه تشخیص داده بودند، اما توجه جدی به سیاست‌ها به طور قابل توجهی از حدود سال 2003 شروع شد. در ابتدا، تمرکز بر حواله‌های مهاجران بود. با تلاش‌های بانک جهانی برای جلب توجه به این واقعیت که تا آن زمان نادیده گرفته می‌شد که حواله‌های مهاجر از حجم سایر جریان‌های مالی به کشورهای با درآمد پایین و متوسط (از جمله سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی) فراتر می‌رفت. توجه سیاست‌ها به زودی گسترش یافت و راه‌های دیگری را نیز در بر گرفت که مهاجران از طریق آن به توسعه وطن خود کمک می‌کنند. ایده دایاسپوراها به عنوان شرکای توسعه به سرعت توسط دولت های کشورهای مبدأ مهاجر پذیرفته شد. تا سال 2009، دولت‌های 56 کشور مبدأ، 77 مؤسسه را برای مشارکت دایاسپورا تأسیس کردند، و طبق گزارش سازمان بین‌المللی مهاجرت ، تا سال 2015، بیش از 110 دولت ملی واحدهای تخصصی داشتند که به تسهیل کمک‌های دایاسپورا در توسعه اختصاص یافته بودند.

 دولت‌ها در سراسر جهان به‌طور فزاینده‌ای مهاجران خود را نه به‌عنوان «استعداد از دست رفته»، بلکه به‌عنوان دارایی‌های تثبیت‌شده می‌بینند. اما همه کشورها لزوما در رابطه با جمعیت دایاسپورای خود موفق نیستند یا دستاوردهای آنها در این رابطه به یک میزان نیست؛ اگرچه مشخصات و ویژگی های جوامع دایاسپورای کشورهای مختلف متفاوت است اما بررسی تجربه کشورهای موفق در این زمینه نشان می دهد که برای نتیجه بخش بودن سیاست ها و موفقیت در رابطه با دایاسپورا، کشورها باید یک سری اصول و قواعد را رعایت کنند.

 سازمان بین المللی مهاجرت (International Organization for Migration) یک نقشه راه 9 مرحله ای را برای داشتن یک سیاست دایاسپورایی موفق طراحی کرده است؛ این طرح، پس از گام اولیه تعریف و شناسایی دایاسپورا، گام‌های بعدی شناسایی اولویت‌های کلیدی و پروژه‌های مشخص، شناسایی شرکا، شناسایی چگونگی و مکان‌هایی که دایاسپورا می‌تواند به برنامه توسعه ارزش افزوده کمک کند، اجرای مشوق‌های دایاسپورا برای تشویق مشارکت، شناسایی موانعی که مانع مشارکت دایاسپورا می‌شود، انتخاب ابزارهای مناسب سیاست گذاری، ایجاد ظرفیت دولت برای کار با دایاسپورا و در نهایت، تشویق انسجام سیاست ها را شامل می شود. این سازمان همچنین در سال 2021 گزارشی درباره موفق ترین تجربه ها در رابطه با تعامل کشورها با دایاسپورا و بکارگیری ظرفیت های آن ها منتشر کرد. در این گزارش، داستان‌های موفقیت قابل توجهی که تأسیس بخش‌های جدید، کمک‌های اضطراری، مشارکت‌های دانشگاهی و موارد دیگر را تسهیل می‌کنند، بررسی و بهترین شیوه‌ها و شرایط موفقیت در هر یک استخراج شده است. این گزارش به سیاست‌ها و رویکردهای مشترک مورد استفاده کشورها در سطح جهانی می‌پردازد. در مقدمه گزارش مذکور آمده است دولت ها خواه در مسیر یک استراتژی گسترده، یک سیاست هدفمند یا یک برنامه خاص، ابتدا باید در مورد نیات خود برای تعامل  و آنچه در ازای آن می توانند ارائه دهند، تصمیم گیری کنند. انگیزه‌های متعددی برای «استفاده» از پتانسیل جمعیت‌های خارج از کشور وجود دارد: تلاش برای جذب کمک مالی آن ها برای احیای اقتصاد، استخراج دانش و مهارت های به دست آمده در خارج از کشور، تحریک گردشگری و توسعه “برند” یک کشور، ایجاد و توسعه پیوندها در بخش خصوصی، درگیر کردن آن ها در دیپلماسی غیررسمی و … . کشورها همچنین ممکن است به دنبال «در آغوش کشیدن» یا آوردن کسانی باشند که ارتباط قوی با ملت اجدادی خود حفظ نکرده اند. روش‌های انجام این کار معمولاً از طریق ابتکارات فرهنگی (مانند مراکز اجتماعی و رویدادها، جشنواره‌ها) است و ممکن است ماهیت ایدئولوژیکی یا مذهبی داشته باشد، یا ممکن است میهن‌پرستی را در دایاسپورا تحریک کند. ابتکارات تحت رهبری دولت باید در چارچوب یک چارچوب گسترده‌تر، شامل تحقیق و نقشه‌برداری از قابلیت‌های دایاسپورا، اعتماد و ظرفیت‌سازی دایاسپورا، و تقسیم مسئولیت بین ذینفعان، انجام شود.

مرکز بین المللی توسعه سیاست های مهاجرتی (International Centre for Migration Policy Development) نیز در گزارشی که درباره تجربه کشورهای هند، ایتالیا، لبنان و ایرلند در رابطه با تعامل با دایاسپورا منتشر کرده است، برخی اصول و سیاست ها را به عنوان الزامات و بایسته ها یک سیاست موفق برای تعامل با دایاسپورا پیشنهاد می کند:

• دخالت حداقلی دولت: تجربیات موفق مشترک در رابطه با دایاسپورا بیانگر دخالت حداقلی دولت در این حوزه است. دولت بیشتر به عنوان یک تسهیل گر و برطرف کننده موانع عمل می کند؛ غالباً بیشترین تأثیری که یک دولت می تواند در طرح های دایاسپورا داشته باشد تأثیر یک مباشر است. رویکرد ایرلندی به دایاسپورای خود نسبتاً موفق است، به ویژه در مورد تجارت، زیرا ساختار سبک و انعطاف‌پذیری دارد، مالکیت و آزادی را به اعضای خود می‌دهد و بدون اینکه حجیم باشد، توسعه‌یافته است. در واقع، بسیاری از ابتکارات بزرگ و شناخته شده دایاسپورا مانند حق تولد رژیم صهیونیستی (Taglit) یا برنامه‌های بازگشت اتباع واجد شرایط، رویکردی چندجانبه با تسهیل و همکاری دولت و محوریت بخش خصوصی را به کار می‌گیرند. کشورهایی مانند ایرلند، اسکاتلند، استان تایوان جمهوری خلق چین، و جامائیکا با ارائه راهنمایی، بودجه، یا حمایت بوروکراتیک به جای مالکیت کامل یک پروژه در حوزه دایاسپورا، مزایای زیادی کسب کرده اند. برای دایاسپورا مهم است که “مالکیت” بر ابتکارات و مشارکت ها را داشته باشد. در حالی که دولت‌ها باید محیط، کانال‌های ارتباطی و بسترهای تعامل (مانند پورتال‌های دایاسپورا، کنفرانس‌ها) را فراهم کنند، و ممکن است حوزه‌های اولویت‌دار را شناسایی کنند، اکثر شبکه‌ها و طرح‌های موفق دایاسپورا به‌طور خودجوش و بدون دخالت دولت ظاهر می‌شوند.
• شناسایی و حمایت قانونی از دایاسپورا: مشارکت دادن دایاسپورا در تلاش‌های توسعه یک خیابان یک طرفه نیست و برای دولت‌ها ضروری است که به نیازها و خواسته‌های جوامع دایاسپورا نیز توجه کنند. اگر دولت ها بیش از حد بر تعهدات تاکید کنند و حقوق را دست کم بگیرند، ممکن است در تعامل پایدار با مهاجران خود شکست بخورند. یک دولت باید بتواند نقش خود را به عنوان حامی و خیِر به منظور تضمین مشارکت و مشارکت بلندمدت مهاجران خود نشان دهد. یک استراتژی مشارکت موفق دایاسپورا باید در یک چارچوب قانونی جامع ادغام شود که اقدامات دولت را هدایت و تنظیم کند. با این حال، طراحی قانون همچنین باید نحوه اجرای آن را در سطح عملی در نظر بگیرد تا اطمینان حاصل شود که قانون فقط بر روی کاغذ وجود ندارد. علاوه بر گسترش حقوق و خدمات، برخی از دولت ها قوانینی را برای تعریف و به رسمیت شناختن اعضای دایاسپورا و همچنین تعیین اصول اصلی روابط دولت با دایاسپورا ارائه می کنند. به عنوان مثال، در اواخر دهه 1990، ایرلند ماده 2 قانون اساسی را اصلاح کرد و بر به رسمیت شناختن فرزندان ایرلندی به عنوان بخشی از ملت تأکید کرد، بنابراین تعلق ایرلندی را بر اساس اصل و نسب دوباره تعریف کرد. این ایده که ایرلندی بودن محدود به قلمرو دولت-ملت نیست، اکنون به طور گسترده پذیرفته شده است و احتمالاً به احساس تعلق مردم دایاسپورا کمک می کند. اگرچه از نظر نمادین ارزش دارد، اما اگر این اقدام با حقوق و امتیازات خاصی همراه نباشد، ممکن است فراتر از ژست سیاسی توخالی نباشد. مشارکت موفق دایاسپورا مبتنی بر انسجام سیاست است و بنابراین باید با اولویت های ملی و محلی مرتبط با سیاست های بخشی، ملی و محلی مرتبط باشد. بنابراین، طراحی یک چارچوب قانونی دایاسپورا باید حوزه‌های مختلف توسعه را در نظر بگیرد و سعی کند قوانین بخشی موجود (مانند قوانین سرمایه‌گذاری، گردشگری، توسعه منطقه‌ای) را گسترش دهد تا موضوعات مرتبط با دایاسپورا را نیز در بر گیرد. علاوه بر این، اطمینان از انسجام سیاست‌ها و قوانین برای تضمین انطباق سیاست‌های موجود با قوانین بین‌المللی و ملی مهم است که می‌تواند خطر برنامه‌ریزی نامنسجم و ناپایدار را کاهش دهد.
• اطمینان از ظرفیت و امکان سنجی اجرای قانون: انجام یک ارزیابی ظرفیت و امکان سنجی اجرای قانون باید در مراحل اولیه انجام شود تا اطمینان حاصل شود که قانون فقط روی کاغذ وجود ندارد. ارزیابی باید منابع مالی و دانش فنی مورد نیاز برای اجرای قوانین و زیرساخت های مرتبط را ارزیابی کند. ارزیابی همچنین باید شامل یک تحلیل حساس به زمینه باشد که می تواند اولویت ها و حساسیت های سیاسی را روشن کند تا اطمینان حاصل شود که اراده سیاسی و حمایت اجتماعی برای اجرای قانون وجود دارد. گسترش حقوق، به‌ویژه حقوق سیاسی، به دایاسپورا می‌تواند موضوعی حساس و بسیار مورد مناقشه باشد و بنابراین با در نظر گرفتن عوامل تاریخی و زمینه‌ای به بهترین وجه قابل تحقق است.
• بودجه برای تضمین پایداری: توسعه زیرساخت تعامل با دایاسپورا با ایجاد نهادهای دایاسپورا و چارچوب های قانونی نیاز به بودجه ای دارد که به خوبی از اجرای عملی قوانین و چارچوب سیاست اطمینان حاصل شود. در صورت امکان، تخصیص بودجه باید توسط قانون تنظیم شود تا اطمینان حاصل شود که نهادها و سیاست‌ها در درازمدت پایدار و فعال هستند و به اراده سیاسی در آن زمان وابسته نیستند.
• واحدهای بین بخشی یا بین سازمانی نظارت بر اجرای سیاست ها و قوانین دایاسپورا: برخی از دولت‌های کشور مبدأ، مانند شیلی، کمیته‌های بین‌بخشی را به نمایندگی از چندین بخش دولتی (مثلاً وزارتخانه‌ها) ایجاد می‌کنند که به موضوعات مربوط به دایاسپورا می‌پردازد. کشورهای دیگر، مانند ایرلند، کمیته‌های بین‌سازمانی ایجاد می‌کنند که نه تنها بخش‌های دولتی، بلکه همچنین بازیگران خصوصی از حوزه های مرتبط مانند کشاورزی و گردشگری در آن شرکت می‌کنند. هدف کلی آنها شناسایی مسائل اصلی مربوط به ایرلندی ها در خارج از کشور و رسیدگی به این مسائل از طریق مشارکت بخش های مربوطه و سهامداران شرکت کننده در کمیته است. با تعریف وظایف و مسئولیت های هر نماینده، می توان یک مکانیسم نظارتی ایجاد کرد تا از اجرای موثر سیاست ها و قوانین موجود در رابطه با دایاسپورا اطمینان حاصل شود.
• استراتژی ارتباط بلند مدت و استفاده از رسانه‌های اجتماعی و فناوری‌های جدید: یکی از اجزای اصلی هر سیاست دایاسپورا، ایجاد یک استراتژی ارتباطی بلندمدت و مکانیسم های اشتراک اطلاعات است. برای این منظور، دولت ایرلند جلسات متعددی را با هدف ارتقای شبکه های تجاری و جامعه مدنی راه اندازی کرد. با این حال، تاکید شدید بر انتقال وجوه به ایرلند با واکنش برخی از اعضای دایاسپورا همراه شد و انتقاداتی را در مورد تلقی دایاسپورا به‌عنوان منبعی که باید از آن استفاده کرد، دریافت کرد. مشورت با اعضای دایاسپورا، نه تنها برای استخراج تعهدات، بلکه در طراحی سیاست هایی که حقوق را به جمعیت های خارج از کشور تعمیم می دهد، مهم است. مکانیسم‌های مشورتی می‌تواند برای حمایت از توسعه چارچوب‌های خط‌مشی و قانونی که مربوط به جمعیت دایاسپورا است، توسعه یابد. رسانه‌های اجتماعی و برنامه‌های کاربردی وب می‌توانند ابزارهای نوآورانه‌ای را برای راهبرد ارتباطی و اطلاع‌رسانی به ویژه هنگامی که نسل‌های جوان در دایاسپورا را هدف قرار می‌دهند، ارائه دهند. در این راستا، استفاده از متخصصان دایاسپورا برای طراحی مشترک راه‌حل‌های فناوری اطلاعات و ارتباطات برای مشارکت دایاسپورا می‌تواند راهی برای استفاده از پتانسیل و اشتیاق مهاجران باشد. یکی از نکات مهم در نظر گرفتن این است که چنین استراتژی ای نیاز به دانش فنی و منابع مالی قابل توجهی دارد تا نه تنها این ابزارها را توسعه دهد، بلکه آنها را در درازمدت فعال نگه دارد.