مالکیت در بنبست سامانه ثبت ادعا
نقد اندیشکده بزرگمهر درباره الزام به ارائه نقشه یو.تی.ام در آغاز فرایند ثبت
✍🏻 حامد حسنی و سینا محمودی، اندیشکده بزرگمهر
خلاصه اجرایی
قانون «الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» گامی مهم در جهت مقابله با زمینخواری و کلاهبرداریهای ملکی است، اما الزام به تهیه نقشه یو.تی.ام در مرحله ثبت ادعا، در عمل دو مانع اساسی ایجاد کرده است: نخست، در پروندههایی که ملک، تماماً یا جزئاً، در تصرف فروشنده یا اشخاص دیگر قرار دارد و خریدار امکان ورود و دسترسی مؤثر به آن را ندارد، مطالبه نقشه یو.تی.ام در همان گام نخست، شرطی ناممکن بر او تحمیل میکند و عملاً راه آغاز ثبت ادعا و پیگیری قضایی را میبندد؛ دوم، تحمیل هزینه تهیه نقشه و سایر مخارج جانبی، عملاً دسترسی بخش بزرگی از شهروندان، بهویژه گروههای کمدرآمد، به فرایند ثبت ادعا و دادخواهی را محدود میکند. در چنین وضعیتی، ناتوانی در تأمین هزینه نقشه، به مانعی برای ثبت ادعا در سامانه و آغاز مسیر قانونی احقاق حق تبدیل میشود.
این گزارش با بررسی بنبستهای حقوقی و اجرایی، هزینههای مستقیم و پنهان، تعارضات با اصول قانون اساسی و چالشهای سامانه مذکور، نشان میدهد که این الزام نه تنها هدف اصلی قانون را تضعیف میکند، بلکه میتواند به افزایشپروندههای قضایی، فساد، تنشهای میدانی و بازگشت مردم به معاملات غیررسمی منجر شود. پیشنهادات کلیدی شامل سادهسازی ثبت اولیه بر اساس خوداظهاری، انتقال الزام نقشهبرداری به مرحله صدور سند، پیشبینی امکان ثبت ادعا در موارد اختلافی بدون نقشه دقیق، هوشمندسازی سامانه و اطلاعرسانی فعال به شهروندان است. اجرای این اصلاحات میتواند قانون را به ابزاری مؤثر برای تثبیت مالکیت و صیانت از حق دادخواهی تبدیل کند؛ در حالیکه بیتوجهی به آنها ممکن است به تضییع حقوق اقشار کمدرآمد و محرومشدن بخشی از مردم از دسترسی مؤثر به عدالت بینجامد.
۱. مقدمه و بیان مسئله
قانون «الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» یکی از مهمترین اقدامات تقنینی سالهای اخیر برای مقابله با زمینخواری، کلاهبرداریهای ملکی و نابسامانی اسناد عادی به شمار میرود. این قانون، ابتکاری سنجیده از سویمجلس شورای اسلامی و قوه قضاییه است که هدف آن استقرار نظم حقوقیپایدار در حوزه املاک بوده و میتواند پایهای برای شفافیت و امنیت مالکیتفراهم کند.
با این حال، تجربه اجرایی نشان میدهد که فاصله میان نیت صحیح قانونگذار و اجرای مطلوب، گاه بهواسطه یک تبصره نادرست پدیدار میشود. الزام متقاضیان به ارائه نقشه یو.تی.ام در گام نخست ثبت ادعا، به گرهای جدی و پرهزینه تبدیل شده که برای بسیاری از شهروندان عملاً امکانپذیر نیست و میتواند به تضییع حقوق قانونی آنان منجر شود. مسئله فقط هزینه نیست؛ در بخش قابل توجهی از موارد، اساساً دسترسی فیزیکی به ملک برای تهیه نقشه وجود ندارد، زیرا ملک در تصرف فروشنده، مستأجر یا شخص ثالث است یا ورود به آن بدون دستور قضایی ممکن نیست. از سوی دیگر، هزینه تهیه نقشه و مقدمات آن برای بسیاری از خانوارها فراتر از توان پرداخت است. بدینترتیب،الزام مزبور نه تنها بار سنگینی بر دوش مردم میگذارد، بلکه در عمل برخیشهروندان را در چرخهای گرفتار میکند که در آن نه میتوانند ثبت ادعا کنند و نه میتوانند برای احقاق حق به مراجع قضایی مراجعه مؤثر داشته باشند. در اینگزارش، با تمرکز بر ابعاد حقوقی، اجرایی و اقتصادی این مسئله، به تحلیلموانع پرداخته و پیشنهادهایی برای اصلاح ارائه میشود تا قانون به هدف اصلی خود بازگردد.
۲. موانع دسترسی به عدالت و چالشهای فنی و اجرایی
1.2. مالکانی که پشت درهای بسته میمانند
یکی از چالشهای اساسی اجرای قانون، محدودیت دسترسی مالک به کل یا بخشی از ملک است. بر اساس آییننامه اجرایی ماده ۱۰ این قانون، پس از راهاندازی سامانه، پذیرش هرگونه دادخواست و شکواییه در مراجع قضایی درباره اموال غیرمنقول، از جمله الزام به تنظیم سند رسمی یا خلع ید، منوط به درج ادعا در سامانه است. همچنین اگر شخصی پیش از راهاندازی سامانه، اقدامی برای دریافت سند رسمی کرده باشد، باید همان ادعا را در سامانه ثبت و سپس گواهی اقدام را ارائه کند. معنای عملی این احکام آن است که مراجعه به دادگاه یا ادامه مسیر قانونی دریافت سند، بدون ثبت ادعا در سامانه با مانع روبهرو میشود. مشکل از جایی آغاز میشود که ثبت ادعا نیازمند نقشهای است که تهیه آن بدون دسترسی حضوری به ملک و پرداخت هزینههای مربوط ممکن نیست.
فرض کنیم شخصی سالها پیش یک واحد آپارتمان یا قطعه زمینی را با سند عادی خریده، اما ملک در تصرف فروشنده، مستأجر او یا شخص ثالث است. برای تهیه نقشه یو.تی.ام، نقشهبردار باید به زمین، حیاط، پشتبام یا محدوده مورد اختلاف دسترسی داشته باشد. اگر متصرف اجازه ورود ندهد، خریدار چگونه باید نقشه تهیه کند؟ از سوی دیگر، برای الزام متصرف به همکاری یا ورود قانونی به ملک، نیاز به دستور مقام قضایی وجود دارد؛ اما مراجعه مؤثر به مرجع قضایی نیز به ثبت ادعا در سامانه وابسته شده است.
نتیجه، یک چرخه بسته است: ثبت ادعا نیازمند نقشه است، تهیه نقشه نیازمند ورود به ملک است و ورود به ملک نیازمند تصمیم قضایی؛ در حالی که شروع مسیر قضایی، دوباره به همان ثبت ادعا گره خورده است. علاوه بر این، ممکن است بخشی از ملک توسط املاک مجاور با موانعی همچون حصار، دیوار یا بنا مسدود شده باشد که در اینصورت، تهیه نقشه تنها پس از صدور دستور قضایی و قلعوقمع مستحدثات امکانپذیر است. در چنین شرایطی، نقشهبردار تا صدور دستور قضایی نمیتواند نقشه تهیه کند و دادگاه نیز تا ثبت نقشه در سامانه، رسیدگی را آغاز نمیکند. نتیجه، بنبستی مطلق است که مالک را در یک چرخه غیرمنطقی گرفتار میکند و عملاً راه احقاق حق را میبندد.
در این وضعیت، ممکن است خریدار با سند عادی در فرایند تهیه نقشه با مقاومت متصرف یا مدعیان دیگر روبهرو شود. به عنوان مثال، در فرایند نقشهبرداری زمین وقتی چند مدعی وجود دارد، کاملاً قابل تصور است که موضوع به برخورد فیزیکی و حتی حوادث جبرانناپذیر منتهی شود. بنابراین مسئله فقط دشواری اداری نیست؛ الزام زودهنگام به نقشهبرداری میتواند از یک مانع فنی به یک منشأ تنش اجتماعی و حقوقی تبدیل شود.
۲.۲. وقتی فقر، مانع دادخواهی میشود
گره خوردن حق مالکیت به توان مالی، یکی دیگر از مشکلات جدی در این طرح است. در فرایند فعلی، فردی که پول نقشهبردار را ندارد، نه میتواند ادعایش را ثبت کند و نه میتواند به دادگاه مراجعه کند؛ چرا که طبق قانون، شکایت منوط به ثبت در سامانه است. این یعنی عملاً به افراد کمبضاعت میگوییم «شما حق شکایت ندارید».
این رویکرد با اصل ۳۴ قانون اساسی که حق دسترسی همگانی به عدالت را تضمین کرده، در تعارض است. در واقع ما با یک بنبست قانونی روبهرو هستیم که در آن، فقر باعث محرومیت از حقوق بنیادین میشود. این مسئله به ویژه برای اقشار روستایی و کمدرآمد، چالشبرانگیز است و میتواند نابرابری اجتماعی را تشدید کند. در شرایط اقتصادی امروز، بسیاری از دهکهای پایین جامعه برای معیشت روزمره با مشکلات جدی روبهرو هستند و تحمیل هزینه نقشهبرداری پیش از آنکه اصل ادعا حتی وارد فرایند رسیدگی شود، حق مراجعه به عدالت را عملاً به توان مالی افراد گره میزند. چنین وضعی با فلسفه تأسیس سامانه ثبت ادعا نیز ناسازگار است؛ زیرا سامانه باید ابزار شناسایی و مدیریت ادعاها باشد، نه مانع اولیه برای ورود شهروندان به فرایند احقاق حق.
3. تحلیل هزینههای اقتصادی و بار مالی بر شهروندان
1.3. شوک هزینههای نجومی به سبد خانوار
پاشنه آشیل قانون الزام، مطالبه نقشه یو.تی.ام از همان ابتدای ثبت ادعا است؛ تصمیمی که مستقیماً هزینههای سنگینی را به شهروندان تحمیل میکند. بررسیهای میدانی نشان میدهد در تابستان ۱۴۰5، هزینه تهیه این نقشه حتیبرای کوچکترین زمینها و واحدهای آپارتمانی (کمتر از 500 متر مربع)، بین 5تا ۱2 میلیون تومان است. با توجه به برآورد سازمان ثبت مبنی بر وجود حدود ۲۰ میلیون ملک و زمین فاقد سند در کشور، اجرای این الزام بهتنهایی رقمی بین۱۰۰ تا ۲4۰ هزار میلیارد تومان هزینه بر دوش مردم میگذارد؛ رقمی شوکهکننده که از بودجه عمرانی چند سال کشور بزرگتر است. با در نظر گرفتن زمینهایبزرگمتراژ، این عدد میتواند بسیار بیشتر هم باشد. در وضعیت سخت اقتصادی امروز، دریافت چنین مبالغی از خانوادهها برای ادعایی که هنوز معلوم نیست به سند برسد یا نه، چیزی جز فشار مستقیم بر معیشت مردم نیست. اینهزینهها میتواند منجر به تأخیر در ثبت ادعاها و حتی انصراف برخی مالکان شود، که در نهایت به نفع سودجویان عمل میکند.
۲.3. از بار مالی پنهان تا باز شدن پای دلالان
علاوه بر هزینه مستقیم نقشهبردار، هزینههای پنهان متعددی نیز به مالکان تحمیل میشود. تهیه نقشه، گاه نیازمند پاکسازی اولیه زمین، رفع موانع دید مانند بوتههای مرتفع، درختچهها و مصالح رهاشده است. برای مثال، در یک مورد اخیر، آمادهسازی یک قطعه زمین ۳۵۰۰ مترمربعی در شمال کشور برای نقشهبرداری، علاوه بر هزینه نقشهبردار، حدود ۲۰ میلیون تومان هزینه اضافی برای مالک به همراه داشته است. همچنین بسیاری از زمینها دور از محل سکونت مالک قرار دارند؛ مثلاً فردی ساکن تهران ممکن است ملکی در روستاهای بوشهر داشته باشد. چنین شرایطی مالک را به پیمودن مسافت طولانی و صرف زمان زیاد ملزم میکند، در حالی که صدور سند رسمی به نام وی ممکن است به دلایل متعدد انجام نشود. لذا هزینههای جانبی مانند ایاب و ذهاب، مراجعات متعدد به کافینت، آمادهسازی زمین و… میتواند بهتنهایی رقمی چند ده هزار میلیاردی به جامعه تحمیل کند. این وضعیت نوعی تناقض آشکار با روح قانون ایجاد کرده است.
هدف اصلی قانونگذار از ایجاد سامانه ثبت ادعا، ایجاد شفافیت، جمعآوری و ثبت اسناد عادی، مدیریت اثرات آنها در دوره گذار و جلوگیری از نقلوانتقال اموال خارج از چارچوب قانونی است؛ بهطوری که پس از پایان مهلت دو ساله، امکان تضییع حقوق مالکین از طریق ارائه قولنامههای جدید توسط افراد ثالث از بین برود. اما موانع و پیچیدگیهای اجرایی باعث میشود مردم از ثبت رسمی صرفنظر کرده و به سمت معاملات زیرزمینی و قولنامهای بازگردند. به بیان دیگر، سختگیری در اجرا، عملاً اثرگذاری قانون را خنثی میکند.
اگرچه الزام به ارائه نقشه یو.تی.ام برای پیشگیری از ثبت ادعاهای واهی وضع شده، اما افزایش هزینهها و پیچیدگیهای اداری بهطور ناخواسته زمینه حضور دلالان و سودجویان را نیز فراهم میکند؛ افرادی که در غیاب ذینفع واقعی، اقدام به تشکیل پروندههای غیرواقعی میکنند. این پتانسیل فسادزا در فرایند اجرایی،هشداری جدی برای تضمین اجرای عادلانه قانون محسوب میشود و میتوانداعتماد عمومی به نظام حقوقی را کاهش دهد.
۴. پرسشهای بیپاسخ
پرسشهای متعددی در خصوص اجرای قانون باقی مانده که نیازمند پاسخ روشن قانونگذار و مجریان این طرح است. در زمینهای دارای اسناد عادی یادفترچهای، تعیین دقیق مرزها بدون بررسی املاک مجاور و رفع تعارضات، غیرممکن است. تغییر بستر نهرها، راهها یا ساختوسازهای اطراف، نقشهبرداری را با خطا مواجه میکند و ممکن است منجر به تجاوز به املاک همسایه و ایجاد دعاوی جدید شود. در این شرایط، الزام به نقشهبرداری در مرحله ثبت ادعا، بدون تطبیق میدانی با موقعیت جانمایی اسناد مجاور، نهتنها مشکلی را حل نمیکند، بلکه خود به عاملی برای ایجاد چالشهای جدید در فرایند اجرا تبدیل میشود.
با توجه به مشخص بودن پلاک، شماره واحد و آدرس آپارتمانها، ضرورت تهیهنقشه یوتیام برای شناسایی ذینفعان هر واحد محل تردید است. در دعاویزمین هم معمولاً ابتدا اختلاف بر سر «مالک نهایی» است نه مرز دقیق زمین.
ابهامات قابل توجهی دیگری نیز وجود دارد: چرا برای قولنامهای که مرتبط با سند رسمی تکبرگی است و صدور آن مشروط به تهیه نقشه یو.تی.ام بوده، تهیهمجدد نقشه یو.تی.ام لازم است؟ آیا اسناد تکبرگ موجود فاقد موقعیت دقیقهستند؟ پاسخ به این پرسشها میتواند به شفافسازی اجرای قانون کمک کند و از سردرگمی شهروندان جلوگیری نماید.
5. سرریز بحران به قوه قضاییه: تهدیدی برای کارایینظام حقوقی
هدف نهایی «قانون الزام»، کاهش حجم پروندههای قضایی در بلندمدت است؛ اما سازوکار فعلی سامانه در سالهای اولیه نتیجهای معکوس به همراه خواهد داشت. پیشبینی ثبت ۲۰ میلیون ادعای جدید، با توجه به احتمال طرح دعاوی ناقص یااشتباه حقوقی و کیفری و عدم رسیدگی به ایرادات شکلی و ماهوی در زمان ثبت شکایات و دادخواستها، میتواند منجر به افزایش حدود ۱.۵ برابری پروندهها گردد. دستگاه قضایی که هماکنون سالانه با حدود 10 میلیون پرونده مواجه است، قادر به پذیرش این حجم عظیم ورودی جدید نخواهد بود و این امر میتواند به رخداد یک بحران جدی بیانجامد. جهت پیشگیری از این وضعیت، لازم است سامانه ثبت ادعا از یک سامانه صرفاً بارگذاری اسناد، به سامانهای هوشمند ارتقا یابد که بتواند ادعاها را هوشمندانه ثبت و ارجاع دهد، از ظرفیتهای صلح و سازش و داوری اختیاری پشتیبانی کند، تمامی ذینفعان قابل شناسایی را مطلع سازد، پیشنیازهای صلح و سازش یا صدور رأی را هدفمند و هوشمند اجرا کند، نتیجه احتمالی هر ادعا را بر اساس اسناد موجود پیشبینی نماید و الگوهای افراد پرخطر را بهطور هوشمند شناسایی کند. این تغییر رویکرد هم از ورود بیرویهپروندهها به محاکم جلوگیری میکند و هم در صورت تشکیل پرونده، امکان صدور آرا با سرعت و دقت بیشتر را فراهم میآورد.
6. سامانه ساغر؛ از انبار دیجیتال تا سامانه هوشمند
«ساغر» سامانهای برخط است که توسط سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بر اساس قانون الزام راهاندازی شده است. این سامانه به مردم امکان میدهدمالکیت خود بر املاک فاقد سند رسمی را ثبت کنند و مدارکی مانند مبایعهنامه یاقولنامه را در مهلت تعیینشده بارگذاری کنند. در وضعیت فعلی، این سامانه به دور از ویژگیهای یک سامانه هوشمند و کارآمد قرار دارد. برای مثال، ارتباط میان ثبتکننده ادعا و نقشهبردار فقط به تبادل شماره تماس خلاصه شده و امکان تعیین شفاف دستمزد، پرداخت برخط یا ثبت اعتراض نسبت به عملکرد نقشهبردار وجود ندارد. در نتیجه، ثبتکننده ادعا عملاً ناچار است هر مبلغی را که نقشهبردار تعیین میکند، پرداخت کند. این در حالی است که سایر سکوهایخدمات اینترنتی مانند تاکسیهای اینترنتی، به راحتی امکان تعیین قیمت، ثبت شکایات و مدیریت عملکرد را برای کاربران فراهم میکنند.
یکی دیگر از کاستیهای سامانه «ساغر» محرومیت کامل ایرانیان مقیم خارج از کشور از ثبت ادعا است. آمارهای رسمی نشان میدهد بین ۴ تا ۴.۵ میلیونایرانی در خارج از کشور سکونت دارند، اما سامانه از خارج در دسترس نیست. علاوه بر این، الزام به استفاده از سیمکارت فعال داخلی برای احراز هویت در سامانههای «کاتب» و «ساغر»، مانع بهرهمندی بسیاری از مالکان خارجنشیناز این سازوکار قانونی میشود. این محدودیت نه تنها حقوق مالکیتی آنان را در معرض خطر قرار میدهد، بلکه بار مضاعفی بر دستگاه قضایی تحمیل خواهد کرد.
7. مسئولیت حاکمیت در آگاهسازی فعال دارندگان اسناد عادی
اجرای عادلانه قوانین، بهویژه در حوزه اموال و داراییهای مردم، مستلزم آن است که همه شهروندان از الزامات و مهلتهای قانونی بهصورت برابر و مؤثر آگاه شوند. در حال حاضر، بخش قابلتوجهی از دارندگان اسناد عادی را کشاورزان، روستاییان و ساکنان مناطق کمبرخوردار تشکیل میدهند؛ گروههایی که بهطور طبیعی ارتباط محدودی با رسانهها و شبکههای اجتماعی دارند. عدم آگاهی این اقشار از ضرورت ثبت ادعا در مهلت مقرر، عملاً زمینه تضییع حق و سلب مالکیت از بزرگترین دارایی آنان را فراهم میسازد. در چنین شرایطی، فقدان اطلاعرسانی هوشمند و هدفمند را باید نه یک نقص اجرایی ساده، بلکه مانعی جدی در مسیر تحقق عدالت دانست. حاکمیت نباید صرفاً منتظر مراجعه منفعلانه مردم به سامانه ثبت ادعا باشد، بلکه با رویکردی پیشدستانه باید از پایگاههای داده موجود برای آگاهسازی شهروندان بهره ببرد. امروزه اطلاعات قبض برق، گاز، آب و حتی سهمیههای نهادههای کشاورزی برای اکثر زمینهای دورافتاده و قطعات حاشیه شهرها ثبت شده است. دستگاههای خدماترسان میتوانند نقش «پل ارتباطی» را میان حاکمیت و ذینفعان ایفا کنند. اطلاعرسانی پیامکی مستقیم به مردم و تماس صوتی هوشمند، از غافلگیری اقشار ضعیف در برابر مهلتهای قانونی جلوگیری میکند و راهکار کلیدی برای صیانت از حقوق عامه و جلوگیری از تضییع حق افرادی است که شاید از وجود چنین قانونی بیخبر باشند.
8. پیشنهادات سیاستی و نتیجهگیری
ثبت اولیه ادعا باید ساده، کمهزینه و مبتنی بر خوداظهاری باشد و در این مرحله فقط اطلاعات ضروری مانند آدرس پستی، موقعیت تقریبی ملک و پلاک ثبتی، به همراه تمامی مدارکی که مالکیت و ذینفعی فرد را ثابت میکند، بارگذاری شود. همین جانمایی تقریبی ملک روی نقشه توسط مدعی کفایت میکند تا حاکمیت از وجود ادعا بر آن قطعه زمین مطلع شود. تهیه نقشه یو.تی.ام باید تنها برای افرادی اعمال شود که مالکیت آنها تأیید شده و در آستانه صدور سند تکبرگ قرار دارند. قانون زمانی مؤثر است که اجرا نیز هوشمندانه، عادلانه و کمهزینه باشد. ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول میتواند مالکیت بر داراییها را تثبیت نماید؛ اما اگر جزئیات اجرایی آن، ناخواسته دسترسی مردم به حقوقشان را محدود کند، نتیجهای کاملاً معکوس حاصل خواهد شد. اکنون زمان آن است که قانونگذاران و مجریان با شجاعت وارد عمل شده و اصلاحات لازم را انجام دهند تا این قانون به کاهش درد و رنج مردم کمک کند، نه افزایش آن. اجرای این پیشنهادات میتواند قانون را به ابزاری قدرتمند برای مبارزه با فساد تبدیل کند و اعتماد عمومی را بازسازی نماید.
پینوشت: بخشهایی از محتوای این یادداشت سیاستی پیشتر در چهار انتشار رسانهای منتشر شده است: مصاحبهای در روزنامه اطلاعات در تاریخ ۲۴ دی ۱۴۰۴ با عنوان «شما حق شکایت ندارید»، یادداشتی در روزنامه کیهان در تاریخ ۴ اسفند ۱۴۰۴ با عنوان «یک غفلت هزینهزا در قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول»، یادداشتی در روزنامه تعادل در تاریخ ۱۷ تیر ۱۴۰۵ با عنوان «وقتی فقر مانع از ثبت حق مالکیت میشود» و یادداشتی دیگر در روزنامه اطلاعات در تاریخ ۳ مرداد ۱۴۰۵ با عنوان «مالکیت پشت در بسته سامانه».
