ناترازی در تراز

مرتضی‌هادی جابری مقدم

مفهــوم توســعه و پیشــرفت در دوره معاصــر تاریــخ ایران به نحــوی غریب و تامل­برانگیــز بــا تعریف و اجــرای پروژه­هــای بزرگم­قیــاس عمرانی پیونــد خورده اســت.  ایــن بــاور در میــان تصمیم­ســازان، تصمیم­گیــران و عامــه مــردم عمــق و گسترش یافته است.

هرمقــام مســئولی کــه بتواند تعــداد بیشــتری پروژه عمرانی را برای اســتان، شــهر یا روستای خود در مراجع قانونی به تأیید برساند؛ مسئولی موفق، کاربلد و کارآمد خواهد بود. خواص و عوام در اظهار نظر و قضاوت درباره توســعه­یافتگی یــا توســعه­نیافتگی در یــک محــدوده جغرافیایــی، تعــداد اقدامــات و طرحهای عمرانی را مقایســه می­کنند. به­زعم ایشــان اجرای اینگونه پروژه ها باعث توسعه و پیشرفت یک کشور، شهر یا یک منطقه شده و خواهد شد.

این تصور و باور ســابقه­ای قابل توجه دارد و توانســته بسیاری از سیاست­ها، برنامه­هــا، قوانین، مقررات و برنامه­هــا را تحت تأثیر قرار دهد. دولت­های مختلف پیــش و پس از انــقلاب در چنبره همین تصور به صورت پی درپی در ســطح ملی تا محلی به دنبال تبلور عینی این باور از توســعه و پیشــرفت بوده­اند و در یک چرخه معنادار انتظار عمومی نیز از مسئولان و دولت­ها تحقق چنین باوری بوده است؛ روندی که به نظر می­رسد با شدت بیشتری ادامه دارد.

از ســوی دیگر، واقعیت­های انکارنشــدنی در این عرصه باعث شــده برخلاف همه تلاش­ها برای دستیابی به تصویر ایجادشــده از توســعه و پیشــرفت، با مرور زمان نه تنها این تصویر تحقق نیابد، بلکه در باور بسیاری از عوام و خواص شرایط بد و بدتر شده است، تاجاییکه باعث شده امروز در همه عرصه­هایی که به­نحوی بخشــی از تصویر توســعه را تشــکیل می­دهد با مســئله­ای به نام ناتــرازی مواجه باشیــم. ب­یتوجهی به این واقعیت­ها و نادیده انگاشــتن آن صرفاً به تشــدید این شــرایط ناگــوار منتهــی خواهد شــد. در ایــن میان، به نظــر می­رســد پرتکرارترین و پرطرفدارترین دلیل و علت در فهم و ریشــه­یابی این ناترازی­ها و دســت نیافتن به وضعیت توســعه یافتگی مزعوم، سرمایه گذاری ناکافی و نامناسب و عدم تامین مالی به موقع باشد. درنتیجه استیلای چنین تبیینی تمامی سیاست­ها، اقدامات و همــت بخــش هــای مختلف مصروف جبــران ایــن نقیصه می­گــردد. موضوعی کــه می­تواند در آینده میان­مدت و درازمدت شــرایطی بسیــار وخیمتر از وضعیت کنونی را رقم بزند.

یادآوری و توجه به برخی از واقعیت­ها با توجه به زمینه­های فعلی موجود در کشــور مقدمه­ای برای یادآوری اهمیت و ضرورت پرداختن جدی به این مقوله در حاکمیت و نظام برنامه­ریزی است:

• نخستیــن واقعیــت آشــکار و انکارنشــدنی این اســت کــه به­رغــم تمام تلاش­هــای صورت­گرفته و باتوجه به تعریف هزاران پروژه بزرگم­قیاس عمرانی در سطح ملی و محلی و اختصاص بودجه­های هنگفت طی شش دهه اخیر، کماکان در تمامی حوزه­های مختلف با حجم انبوهی از نارسایی­ها ، کاستی­ها، ناترازی­ها، بی­انصافی­هــا و نابرابری­هــای شــدید و عمیق مواجــه هستیم. آمارهای رســمی انتشــاریافته در حوزه­هــای مختلف مســکن، حمل ونقل، اشــتغال، انرژی، رفاه و تأمین اجتماعی موید این وضعیت است.
• «ناکارآمدی نظام­مند» ساختارها و سازمان­های دخیل در امر توسعه و پیشرفت کشور، واقعیتی است که بخش قابل توجهی از ارزیابی­ها و اظهارنظرهای صاحبنظــران را دربرمی­گیــرد. ایــن واقعیت تلــخ و عریان در طــی دهه­های اخیر باوجود همه تلاش­های صورت­گرفته نه تنها بهبود نیافته، بلکه شرایطی وخیم­تر و ناکارآمدتــر را رقــم زده اســت. یکــی از نتایــج ایــن ناکارآمــدی بروز مفســده­های گوناگــون ازجمله فســادهای گســترده در عرصــه اینگونه اقدامــات و طرح­های بزرگم­قیــاس بــوده اســت؛ عوارضی کــه به نحوی ســهمگین در ایجاد و تشــدید ناامیدی و نارضایتی مردم موثر بوده است.
• واقعیــت دیگــر، شــرایط خــاص سیاســی و اقتصــادی کشــور ناشــی از تحریم­هــای ظالمانــه اســت. بدیهــی اســت در وضعیتــی کــه تأمین بودجــه برای اولویت­هــای یومیــه در کشــور دچــار اشــکال شــده، ادامــه روند فعلــی تعریف و تصویــب پروژه­هــای بزرگم­قیــاس پرهزینه برای کشــور فاقد هرگونه اســتدلال و توجیه است.
• تعــداد پروژه­هــای ناتمــام عمرانــی در سراســر کشــور و رشــد فزاینــده آنها در ســال­های اخیر، واقعیت انکارنشــدنی دیگری است که توجه به موضوع پروژه­های بزرگ­مقیاس عمرانی را برای عموم دغدغه­مندان و به طورخاص راس نظام حکم­روایی کشور در مرکز توجه قرار می­دهد.
• مطلــب بسیــار مهــم دیگــر ایــن واقعیــت و غلــط مصطلح اســت که در هرگونــه بازنــگری در وضعیــت بغرنج این پروژه­هــا، تمرکز و توجه صــرفاً روی وجه فنی و تأمین مالی است. درواقع پیشفرض بازخوانی­ها و بازنگری­ها این بوده که چنانچــه در ابعاد فنی و روش­های تأمین مالــی بتوانیم به روش­های مطلوبتر و نوآورانه دست یابیم، می­توانیم معضل وضعیت ناتراز و نابسامان فعلی را کنترل نموده و سروسامان دهیم.
• واقعیــت تلــخ و آزاردهنــده دیگــر آن اســت کــه هرگونــه پرسشــگری و مخالفت با این شــرایط به شیوه­هایی کاملاً تکراری و درعین حال مشکوک، متهم به ضدیت با پیشــرفت، توســعه و آبادانی کشــور شــده و ازمرکز توجه مســئولین ذیربط و دغدغه­مندان خارج می­گردد و درنتیجه به خاموشی کشیده می­شود.

بــا تأمــل و دقــت در پژوهش­هــای ارزشــمند انجام­شــده در ســال­های اخیــر در گســتره جهانــی، بینش­هــا و نگرش­هــای جدیدی پیــش روی ما قــرار گرفته که تردیدهــای جــدی در بــاب پیشفرض­هــا، روش­هــا، رویه­هــا و روندهــای جاری در برنامــه­ریزی، مدیریت و اجرای پروژه­هــای بزرگ­مقیاس ایجاد کرده و رهیافت­های موثــر و نوآورانــه­ای را مــطرح کرده­انــد. ایــن پژوهش­هــا و نتایج آنهــا مطالعات بسیاری را در کشــورهای جهان اعم از «توســعه­یافته» و «توسعه­نیافته» شامل گردیده و نشــان می­دهد ســهم بسیار بالایی از بودجه­هــای عمومی در جهان به ایــن پروژه­هــا اختصاص یافته اســت. این پژوهش­ها نشــان می­دهــد که برخلاف تصور رایج و غالب، نسبت مستقیم و معناداری میان تعریف و اجرای این پروژه­ها و تحقق توســعه و پیشــرفت، آنگونه که پیش از این تصور می­شــد، وجود ندارد. شاید یکی از اصلی­ترین عوامل بروز چنین وضعیتی افزایش بی­حد و اندازه هزینه این پروژه­ها و نیز زمان تکمیل آنها باشــد کــه در قریب به اتفاق چنین پروژه­هایی در ســطح جهــان رخ داده اســت. انتظــار مــی­رود اجــرای به موقــع و به­صرفه یک پروژه، حلقه­های برنامه­ریزی­شده توسعه را به ترتیب رقم بزند. برهم خوردن این وضعیت باعث می­شــود کاســتی­ها به­نحو تصاعدی و مضاعف انباشــته شوند و اتمام پروژه­ها با تأخیر زمانی قابل­توجه، باعث افزایش و تشدید عقب­افتادگی­ها و عقب­ماندگی­ها شــود. بااین ترتیب نباید از حجم انبوه ناترازی­ها تعجب نموده و بــرای رفــع آنهــا خطاهــای ویرانگر جدیــدی را در دســتور کار قــرار داد. این یک «ناتــرازی در تراز» می­باشــد. اگر به نقطه­ای غیــر از وضعیت فعلی می­رسیدیم جای تعجب بود.

با چنین توصیفی پرســش اصلی پژوهشــگران به دو موضوع اختصاص یافته است: پرسش نخست اینکه چرا با چنین وضعیتی دولتمردان و حاکمان همچنان بــه ادامه چنین شــرایطی اصرار می­ورزند و پرســش دوم اینکــه درچنین وضعیتی چه باید کرد؟

در پاســخ به پرســش نخســت، مجموعه پژوهش­های انجام­شــده در جهان نشــان می­دهد که اهــداف و اغراض سیاســی ، اقتصادی و تبلیغاتــی اصلی­ترین انگیــزه مدیــران و مســئولان محلی و ملــی و مشــاوران و پیمانــکاران در اصرار به تعریــف ، تصویــب و اجرای چنیــن پروژه­هایی هستند. این وضعیت در کشــورهای درحال­توســعه و توســعه­نیافته بسیار حادتر است. پاســخ به پرسش دوم حیطه پژوهشــی اغلــب پژوهشــگران این حــوزه را تشــکیل می­دهد و در ســال­های اخیر این پژوهشــگران بر تحقیق و پژوهش در اینباره متمرکز شده­اند. درواقع با تکیه بــر واقعیت­هــای موجــود، هیچ­یک از پژوهشــگران ســخنی مبنی بر حــذف کامل پروژه­هــای بزرگ­مقیاس عمرانی را مــطرح نکرده­اند. برعکس ضمن تأیید ضرورت و اهمیــت اجرای این پروژه­ها بر اصلاح روندها، روش­ها و رویه­هایی برای اثربخش بــودن این پروژه­ها تأکید کرده­اند. این تأکید برخلاف شیوه مصطلح کمتر متوجه ابعاد فنی و مالی اســت و بیشــتر جنبه­های برنامه­ریزی و مدیریتی این پروژه­ها را دربرمی­گیرد. تلاش برای تأثیر کمتر وجه سیاسی و اقتصادی در تعریف و تصویب پروژه­هــا از طریق شــفافیت، آگاهی­بخشــی عمومی، دخالــت نهادهای تخصصی مستقل در فرآیندهای بررسی و تصویب، به­کارگیری روشهای نوین در پیش­بینی زمان، هزینه­ها و منافع اینگونه پروژه­ها بخشی از این نتایج است که در تعدادی از کشــورهای توســعه­یافته در متــن و جریــان نظــام سیاســی ،اداری و سیســتم برنامه­ریزی مدنظر قرار گرفته و درحال تبدیل شدن به رویه­های ثابت است.

تعیین اولویت میان انبوه پروژه­های عمرانی، یکی از بدیهی­ترین و اصلی­ترین نتایجــی اســت که درنتیجــه این پژوهش­هــا در دســتور کار قرار گرفته اســت. این تعیین اولویت باید براســاس سیاســت­های فرادســت و راهبردهــای کلان صورت گیرد و تصمیم­گیری درباره آن صرفاً از عهده نهادهای سیاســی و حاکمیتی محلی خارج شــود. بدون شک هیچ مســئول محلی اعم از استاندار، فرماندار، بخشدار، شــهردار و… راضی به از دستور خارج شــدن پروژه­های منطقه خویش نیست و از تمام قدرت و نفوذ خود برای تصویب آنها استفاده خواهد کرد. در این وضعیت، شــرایط به منوال موجود ادامه می­یابد و بر وخامت آن افزوده می­شــود. به­طور مشــخص در باب پروژه­های بزرگ­مقیاس عمرانی در کشــور ما و در شــرایط حاضر به نظر می­رســد حاکمیت باید در اسرع وقت وضعیت ســه برنامه کلان و راهبردی را قطعی و کلیه نهادها و دســتگاه­های تصمیم­ســاز و تصمیم­گیر را ملزم به رعایت دقیــق ایــن ســه برنامه کنــد. در ســاختار حاکمیتــی و اداری و شــرایط سیاســی و اجتماعــی موجود در کشــور، این ســه برنامــه می­تواند به میــزان قابل­توجهی از آشــفتگی­های ذکرشــده بکاهد و زمینه را برای برداشتن گام­های بعدی تا رسیدن بــه شــرایط مطلوب­تــر فراهم کنــد. هر ســه برنامه وظایــف قانونــی برجای­مانده هستند که در وضعیتی تأمل­برانگیز هیچگونه پیگیری برای تهیه، بازنگری، تصویب نهایی و ابلاغ آنها انجام نشــده است. این سه برنامه عبارت­اند از: برنامه آمایش سرزمین، برنامه جامع حمل و نقل و برنامه جامع مسکن. در باب اهمیت این سه برنامه و ضرورت آنها بسیار سخن گفته شده است. به اختصار می­توان گفت که بدون داشتن این سه برنامه، که نقش تعیین­کننده و زیردستی در کلیه نهادهای دخیل در امر توسعه و پیشرفت دارند، نمی­توان چندان به اصلاح وضعیت بغرنج فعلی در پروژه­های عمرانی و توسعه در کشور امیدوار بود. واکاوی علل تصویب نشــدن این ســه برنامه در دهه­های گذشــته می­تواند واقعیت­های ذکرشده را با بســط و عمق بیشــتری وضوح ببخشــد و به درک و فهم بیشتر وضعیت نابسامان بینجامد.

بسیــاری از پروژه­هــای بزرگ­مقیــاس عمرانی در کشــور در حــوزه حمل و نقل، صنعت، مســکن و انرژی اســت. اعمال سلایق جناحی، سیاســی و حتی شــخصی در تعریف و تصویب اینگونه پروژه­ها و نبود مطالعات دقیق ارزیابی، نیازســنجی و برآورد تخصصی باعث شــده و می­شــود تــا طرح­هایی فاقد اولویت در دســتور کار قرار گرفته و بر حجم نابســامانی­ها و مصائب مختلف ذکرشــده افزوده شــود. تهیــه، بازنگری، تصویب و ابلاغ این ســه برنامه )با وجود همه ایرادها، کاســتی­ها و نواقــص در محتــوای آنها( می­تواند تا حــد اندک ولی قابل قبولی از شــدت این آشــفتگی­ها و خصوصــا اعمــال نظر سیاســی مســئولان و مدیران محلــی و ملی بکاهد.