عارضه یابی نظام حقوق دولتی معادن در ایران و ضرورت اصلاح آن

محاسبه حقوق دولتی معادن در ایران یکی از منابع درآمدی وزارت صمت است که بر اساس قانون معادن به خزانه داری دولت پرداخت شده و به صورت سالانه در بودجه وزارت صمت لحاظ می گردد. این درآمد باید به طور کامل توسط این وزارت برای توسعه صنایع معدنی هزینه شود. با این وجود، آمارها حاکی از آن است که درآمد ناشی از این قانون، در سال های اخیر به طور کامل به وزارت صمت تخصیص داده نشده است. از طرف دیگر، مطالعات نشان می دهد که شیوه محاسبه حقوق دولتی معادن نه تنها بر استاندارد خاصی منطبق نیست، بلکه با تکمیل زنجیره ارزش معادن نیز در تناقض است.

ضرورت و اهداف پژوهش

در اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از معادن به عنوان «انفال» و «ثروت های عمومی» یاد شده که در اختیار حکومت اسلامی است. لذا قانون معادن و پس از آن، اصلاح این قانون تصویب شد که بر اساس آن بهره بردار باید درصدی از بهای ماده معدنی را به نرخ روز، به عنوان حقوق دولتی به وزارت صمت پرداخت کند. درآمد ناشی از این قانون باید به طور کامل برای توسعه بخش معدن به کار گرفته شود. با توجه به اینکه در این قانون نواقصی وجود دارد و اجرای آن به طور کامل صورت نگرفته است، در این پژوهش به بررسی چالش ها و ضعف های این قانون پرداخته می شود.

جزئیات قانون معادن

مطابق ماده ۱۴ قانون اصلاح قانون معادن، افراد حقیقی یا حقوقی دارنده پروانه بهره برداری، باید درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه را به نرخ روز در سر معدن به صورت استخراج شده یا کانه آرایی شده یا فراوری شده، در چارچوب بودجه مصوب به تشخیص وزارت صمت به عنوان حقوق دولتی به این وزارتخانه پرداخت کند. درآمدهای حاصل از اجرای این ماده به حساب خزانه داری کل کشور واریز می شود و دولت مکلف است درآمدهای حاصل از اجرای ماده ۱۴ را همه ساله در قالب بودجه سنواتی منظور نماید و به نحو ذیل هزینه شود:

• %۶۵ به وزارت صمت برای اجرای بهینه تکالیف و ماموریت های توسعه بخش معدن و صنایع معدنی کشور؛
• ۱۵% به اعتبارات استانی برای ایجاد زیرساخت و رفاه توسعه شهرستان با دادن اولویت به منطقه‌ای که معدن در آن واقع شده است؛
• ۱۲% به وزارت جهاد کشاورزی تا برحسب مورد و طی عملیات معدنی نسبت به احیا و بازسازی محل عملیات معدنی اقدام شود؛
• ۵% به صندوق بیمه فعالیت های معدنی برای حمایت از مکتشفان و بهره برداران معادن؛
• ۳% به عنوان کمک به سازمان نظام مهندسی معدن برای تحقق اهداف تعیین شده در قانون مربوطه.

چالش های نظام حقوق دولتی معادن در ایران

• نبود وحدت رویه و فرمول مشخص برای محاسبه حقوق دولتی معادن: به دلیل نبود وحدت رویه و فرمول مشخص برای محاسبه حقوق دولتی معادن، تاثیر عواملی مانند تحولات بازارهای داخلی و جهانی، رکود اقتصادی، مقیاس معدن کاری، نوع ماده معدنی، عیار ماده معدنی، روش استخراج معدن و …، یا در محاسبه حقوق دولتی معادن لحاظ نمی شود و یا به صورت سلیقه‌ای و با نظر کارشناس انجام می شود.
• محاسبه حقوق دولتی همه معادن براساس میزان مندرج در پروانه بهره برداری: براساس قانون، دارندگان پروانه بهره برداری معادن موظف هستند تا به میزان عدد درج شده در پروانه بهره برداری، ماده معدنی استخراج کنند که حقوق دولتی بر اساس این مقدار محاسبه می شود. در صورتی که بهره بردار بخواهد به میزانی کمتر یا بیشتر از عدد درج شده در پروانه استخراج کند، باید موافقت وزارت صمت را اخذ نماید که با پیچیدگی های اداری و روندهای بوروکراتیک همراه است.
• ضعف اکتشافات و فقدان استانداردهای ملی برای اکتشافات عمومی و تفصیلی: به منظور دریافت پروانه بهره برداری معدن، ابتدا باید طرح اکتشاف توسط مسئولان فنی معادن و وزارت صمت تایید شود. با توجه به اینکه حقوق دولتی بر اساس میزان مندرج در پروانه بهره برداری اخذ می شود، و نیز به دلیل فقدان استانداردهای ملی برای انجام عملیات اکتشاف، با هدف پرداخت حقوق دولتی کمتر، معمولا میزان ذخیره معدنی موجود با مقدار واقعی فاصله دارد.
• ضعف سیستم های نظارتی بر فعالیت های معدنی: فقدان سامانه های هوشمند برای رصد فعالیت های معدنی، عدم استفاده از فناوری های نو و نرم افزارهای مهندسی برای ارزیابی و تخمین فعالیت های اکتشافی و استخراجی معادن، ضعف سازمان های نظام مهندسی معدن کشور، وجود ارتباط مالی میان معدنکار و مسئولان فنی معادن و …، از جمله چالش های فرایندهای نظارت بر فعالیت های معادن کشور است.
• محاسبه حقوق دولتی برمبنای ماده معدنی کانه آرایی یا فراوری شده در سر معدن: براساس ماده ۱۶ قانون اصلاح قانون معادن، وزارت صمت موظف است از سرمایه گذاری بخش خصوصی برای تولید مواد معدنی فراوری شده حمایت کند. با این حال، نحوه محاسبه حقوق دولتی در ماده ۱۴ با سیاست حمایت از واحدهای فراوری در تضاد است؛ زیرا با تکمیل زنجیره ارزش محصولات معدنی، باید حقوق دولتی را به صورت درصدی از قیمت ماده معدنی فراوری شده پرداخت کنند.
• نظام مند نبودن تعیین قیمت پایه مواد معدنی: در حال حاضر قیمت پایه بر اساس قیمت کشف شده در بورس کالا، قیمت معامله شده در بازار آزاد، قیمت اعلام شده توسط دولت و یا قیمت صادرات تعیین می شود.
• روند بازنگری و اصلاح قیمت های پایه و درصد حقوق دولتی معادن: براساس ماده ۶۱ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون معادن، وزارت صمت موظف است درصد حقوق دولتی را هر سه سال یکبار بازنگری کند و یا درصورت تغییر شرایط، بازنگری براساس طرحی که توسط بهره بردار ارائه می شود، با تایید وزارت انجام می شود. اما در عمل، امکان مداخله توسط معدنکار در تعیین میزان افزایش درصد تعیین شده وجود نداشته و درصد حقوق دولتی توسط وزارت صمت تعیین و ابلاغ می شود.
• عدم بازگشت درآمد حاصل از حقوق دولتی معادن برای هزینه در بخش معدن: آمار نشان می دهد که در سال های اخیر، کمتر از ۵۰% درآمد ناشی از حقوق دولتی در بخش معدن هزینه شده که توسعه بخش معدن و ایفای مسئولیت های زیست محیطی و اجتماعی را با چالش جدی روبه رو کرده است.

ارائه راهکار برای رفع چالش ها

به منظور اصلاح نظام حقوق دولتی معادن ایران، ضمن تصحیح ماده ۱۴ قانون اصلاح قانون معادن، اقدامات اجرایی و نظارتی زیر نیز پیشنهاد می شود:

• تعریف مکانیسم مشخص برای تعیین سالیانه قیمت پایه، شامل موارد زیر:
  • کاهش سطح مداخله دولت در قیمت گذاری مواد معدنی
  • ایجاد امکان عرضه مواد معدنی در بورس کالا
  • تعیین قیمت پایه برای مواد معدنی که امکان عرضه آنها در بورس کالا فراهم نیست
• تقویت سازمان نظام مهندسی معدن از بعد فنی و تخصصی و اصلاح روندهای موجود از طریق:
  • تدوین استانداردهای ملی برای مراحل عملیات اکتشاف
  • پرداخت حق الزحمه مسئولان فنی به حساب سازمان نظام مهندسی
  • الزام بهره برداران معادن برای حضور مسئولان فنی مقیم در محل معدن به انتخاب سازمان نظام مهندسی معدن هر استان
• هوشمندسازی فعالیت های معدنی و ایجاد بانک اطلاعات فعالیت های معدن
• تقویت سیستم های نظارت بر فعالیت های معدنی

جمع بندی

نظام حقوق دولتی معادن در ایران نیازمند بازنگری و اصلاح در قوانین، مقررات و روش های اجرایی است تا چالش های موجود برطرف شوند. ازجمله چالش های عمده مرتبط با حقوق دولتی معادن می توان به نبود وحدت رویه و فرمول مشخص برای محاسبه حقوق دولتی معادن، محاسبه حقوق دولتی همه معادن براساس میزان مندرج در پروانه بهره برداری، ضعف اکتشافات و فقدان استانداردهای ملی برای اکتشافات عمومی و تفصیلی، ضعف سیستم های نظارتی، محاسبه حقوق دولتی بر مبنای ماده معدنی کانه آرایی یا فراوری شده در سر معدن، نظام مند نبودن تعیین قیمت پایه مواد معدنی، روند بازنگری و اصلاح قیمت های پایه و درصد حقوق دولتی معادن و عدم بازگشت درآمد حاصل از حقوق دولتی معادن برای هزینه در بخش معدن کشور اشاره کرد. به منظور برطرف ساختن این چالش ها، پیشنهاد می شود که ابتدا ایرادات مربوط به قانون اصلاح قانون معادن برطرف گردد، سپس مجموعه‌ای راهکار اجرایی ارائه می شود.

این مطالعه توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با همکاری نرگس سادات حسینی و سهیل حسین زاده در سال ۱۳۹۸ انجام شده است.