نقد و بررسی فسادهای موجود در سیستم ارجاع کار معاملات
بررسی سامانه ستاد در راستای برطرف کردن مشکلات سیستم ارجاع کار معاملات و ارائه پیشنهادات برای اصلاح آن
طبق قانون، ارجاع کار واگذاری مسئولیت انجام فعالیت های مختلف به صورت منفرد و یا توام، طی قراردادهایی از طریق مناقصه است. ارجاع کار، اولین و مهمترین گام برای انجام با کیفیت پروژه در کمترین زمان و با کمترین قیمت است. در واقع در قانون تلاش شده تا فرآیند ارجاع کار به گونه ای تنظیم شود که در هر حالت بهترین گزینه برای انجام کار انتخاب شود اما نبود شفافیت کافی در فرآیند ارجاع کار در ایران مانع از تحقق قانون شده است. به علاوه تحقق بسیاری از قوانین حمایت از تولیدکنندگان داخلی از جمله قانون حداکثر استفاده از توان داخل کاملا به ارجاع کار وابسته است و در صورتی که فرآیند ارجاع کار به درستی انجام نشود، دستیابی به اهداف در این حوزه هیچگاه محقق نخواهد شد. در این پژوهش سعی خواهد شد سامانه ستاد که برای حل مشکلات سیستم ارجاع کار معاملات در کشور ارائه شده است مورد نقد و بررسی قرار گرفته و پیشنهاداتی برای رفع موانع و کاستی های موجود در آن ارائه شود.
کلیدواژه: سامانه ستاد، فساد، ارجاع کار
ضرورت و اهداف پژوهش
فرآیند ارجاع کار به معنای فرآیند انتخاب یک پیمانکار از بین چند پیمانکار (انتخاب اصلح) برای سپردن مسئولیت یک پروژه به او است. در نتیجه ابتدایی ترین و اصلی ترین گام برای انجام یک پروژه محسوب می شود. این موضوع از این لحاظ حائز اهمیت است که تقریبا ۱۳ درصد از تولید ناخالص داخلی کشورها از طریق مناقصات مختلف (یکی از انواع فرآیند ارجاع کار) به پیمانکاران واگذار می شود. از طرفی با توجه به ماهیت فرآیند ارجاع کار، این موضوع همیشه به عنوان یکی از اصلی ترین گلوگاه های ایجاد فساد در زمینه فعالیت های دولتی شناخته می شود. تا آنجا که بنا بر گزارش سازمان بین المللی شفافیت، فساد موجود در مناقصات کشورها به طور متوسط بین ۱۰ تا ۲۵ درصد ارزش قرارداد تخمین زده می شود. کشور ما نیز به دلیل نبود شفافیت در فرآیندهای ارجاع کار جزء کشورهایی است که بیشترین آسیب را از این ناحیه متحمل می شود. این در حالی است که سالیانه حجم عظیمی از اعتبارات مربوط به تدارکات در بخش عمومی، طی فرآیند برگزاری مناقصه و ارجاع کار به بازار وارد می شود. لذا در این پژوهش برای بررسی جوانب مختلف موضوع ابتدا به بررسی نحوه انتخاب پیمانکار در معاملات بخش دولتی پرداخته می شود. در ادامه انواع فسادهای ممکن مورد بررسی قرار گرفته و سامانه ارائه شده توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت برای حل این مشکلات مورد نقد قرار می گیرد. در پایان هم پیشنهادهای اصلی برای رفع موانع و کاستی های موجود ارائه می شود.
بررسی و نقد وضعیت سامانه ستاد
برای بررسی و نقد وضعیت سامانه ستاد بهترین روش بررسی بسترهای قانونی (قوانین مجلس، مصوبه های هیئت وزیران و آیین نامه داخلی) سامانه است. زیرا این بسترها مشخص کننده قابلیت بالقوه سامانه هستند. به عبارت دیگر در صورتی که سامانه به بهترین نحو طراحی و پیاده سازی شود در نهایت چنین قابلیت هایی پیدا خواهد کرد. در این ارتباط در سند شرایط و ضوابط سامانه بیان شده است که : «هدف اصلی از راه اندازی این سامانه، تسهیل، تسریع و کاهش هزینه های فرآیند خرید (مناقصه) و فروش (مزایده) و نیز فراهم نمودن امکان کنترل دقیق و مدیریت بهتر چرخه تامین کالا و فرآیند مزایده توسط مدیران دولتی و دستگاه های نظارتی دولت است». بنابراین با توجه به انواع مفاسد قابل انجام و ضعف های کشور در این زمینه، ضعف ها و کاستی های این سامانه در بستر قوانین موجود به اختصار عبارتند از:
الف) نداشتن شفافیت کافی
در شناسایی فساد یک سیستم ایجاد شفافیت اطلاعات برای ذی نفعان و عامه مردم روشی بسیار توانمند بوده و در کشورهای پیشرفته مورد توجه و استفاده قرار گرفته است، زیرا با توجه به وسعت و گستردگی حوزه عملکرد سامانه هایی شبیه به سامانه ستاد امکان نظارت و بازرسی دقیق بر روی تمام فرآیندها وجود نداشته (محدودیت عوامل و امکانات) و در بیشتر مواقع فساد کشف نشده یا وقتی کشف می شود که ابعاد بسیار گسترده ای پیدا کرده است. علاوه بر این، شفافیت اطلاعات سبب پاسخگویی بیشتر سیستم و مسئولان و در نهایت ارتقاء عملکرد می شود. وقتی عموم مردم و رسانه ها امکان رصد سیستم را داشته باشند به تدریج سطح مطالبات در مورد کمیت و کیفیت دستاوردهای سیستم افزایش پیدا کرده و دستگاه ها و مسئولین مجبور به اصلاح ساز و کارها می شوند. بنابراین شفافیت اطلاعات رکن ابتدایی و اصلی یک سیستم برای مبارزه با فساد و پیشرفت است و در صورتی که مورد توجه قرار نگیرد عملکرد سیستم ناقص خواهد ماند.
ب) نداشتن امکان ثبت شکایت در هر کدام از مراحل خرید، مناقصه و مزایده و پس از عقد قرارداد
یکی از پازل های تکمیل کننده شفافیت اطلاعات، قابلیت ثبت شکایت در سیستم ستاد است. برای جلوگیری از ضایع شدن حقوق ذی نفعان در هر کدام از مراحل پیش، حین و پس از عقد قرارداد باید امکان ثبت شکایت از دستگاه های دولتی طرف حساب تامین کنندگان (کالا یا خدمات) و همچنین دیگر افرادی که در رقابت برای برنده شدن در قرارداد تلاش می کنند وجود داشته باشد. متاسفانه تا به حال مکانیزم صحیحی برای پیگیری شکایت از دستگاه های دولتی در هیچ کدام از مراحل برگزاری مناقصه تا پس از انجام پروژه پیش بینی نشده و تامین کنندگان بخش خصوصی به دلیل مکانیزم های ناکارآمد و همچنین واهمه از جریمه توسط دستگاه های دولتی در بسیاری از موارد از ثبت شکایت منصرف می شوند.
پ) نداشتن مکانیزم سوت زنی
یکی دیگر از پازل های تکمیل کننده شفافیت اطلاعات علاوه بر قابلیت ثبت شکایت، داشتن مکانیزم سوت زنی در داخل سامانه است. مکانیزم سوت زنی این قابلیت را برای سیستم ایجاد می کند که تخلفات مختلف از جمله فرار مالیاتی، انواع تبانی و رانت، عدم رعایت قوانین یا عمل خلاف قوانین و … در کمترین زمان و پیش از ورود سازمان های نظارتی کشف شود. استفاده از مکانیزم سوت زنی برای کشف تخلف به معنای استفاده از تعداد زیادی بازرس بالقوه است. علاوه بر این در مکانیزم کشف تخلف توسط سازمان های بازرسی در بسیاری از موارد فساد بعد از انجام کشف می شود یا تنها فسادهایی کشف می شوند که گسترش زیادی پیدا کرده اند. در حالی که با استفاده از مکانیزم سوت زنی می توان فساد را در حین ارتکاب یا حتی پیش از وقوع کشف کرد.
ت) نداشتن ضمانت اجرایی مناسب
تجربه نشان داده در موارد زیادی سازمان ها و دستگاه های مختلف بخش دولتی کشور به قوانین عمل نکرده یا خلاف آن عمل می کنند. در مورد سامانه ستاد باید به این موضوع توجه کرد که این سامانه علی الرغم وجود قوانینی که لزوم وجود چنین سامانه هایی را ایجاب می کنند پس از سال ها غفلت در سال ۱۳۹۰ ایجاد شده است. علاوه بر این با وجود سپری شدن زمان زیادی از ایجاد آن هنوز بخش های مهمی از آن استفاده نمی کنند. با بررسی علت عدم اجرای قوانین در کشور می توان مشاهده کرد که در بسیاری از موارد ضمانت اجرایی کافی برای عمل به قوانین دیده نشده است. به عبارت دیگر سازمان ها تنها به قوانینی عمل کرده اند که مجبور نبوده اند هزینه (منظور از هزینه بیشتر شدن حجم کاری و پذیرفتن نظارت) زیادی در قبال عمل به آن بپردازند. بنابراین با توجه به این که استفاده سازمان ها و دستگاه های دولتی از سامانه ستاد و سامانه های مشابه دارای هزینه بالایی برای خود سازمان و افراد مسئول خواهد بود می توان پیش بینی کرد که تمایل کمی به استفاده از آن وجود دارد.
ث) عدم ارتباط سامانه با پایگاه اطلاعات قراردادهای کشور
برای ایجاد شفافیت در یک فرآیند باید امکان مشاهده و بررسی از ابتدا تا انتها در تمام مراحل و به صورت پیوسته محیا باشد. در زمینه پروژه ها هم در صورتی که شفافیت تنها در زمینه سامانه ستاد وجود داشته باشد ولی مشخص نباشد که یک مناقصه در نهایت به چه پروژه و با چه اسنادی منتهی و چگونه انجام شده، نمی توان نتیجه گرفت که شفافیت ایجاد شده است. به عبارت دیگر ایجاد شفافیت در زمینه انجام پروژه ها مستلزم ایجاد قابلیت رصد یک پروژه از مرحله اسناد مناقصه تا اتمام آن و در تمام مراحل، به صورت پیوسته و با جزئیات مناسب است. برای ایجاد چنین قابلیتی باید سامانه ستاد و پایگاه اطلاعات قراردادهای کشور ذیل یک سامانه واحد فعالیت کنند که فعلا چنین قابلیتی برای ایجاد شکاف در کشور وجود نداشته و هر دو سامانه به صورت دو جزیره مجزا عمل می کنند.
ج) عدم ارتباط سامانه با قوانین حمایت از تولید داخلی (پایگاه داده های توان داخلی)
یکی از الزامات تحقق استفاده حداکثری از توان داخلی در پروژه ها، وجود حلقه اتصال بین سامانه ستاد یا بانک اطلاعاتی توانمندی های داخلی است. به عبارت دیگر سامانه باید این قابلیت را داشته باشد که الزامات استفاده از توانمندی های داخلی برای واگذاری پروژه ها در آن دیده شود. برای تحقق ارتباط پویای سامانه با مکانیزم های حمایت از تولید داخلی نیازمند قوانینی هستیم که این خلاها را پوشش دهند. زیرا در فضای فعلی، مناقصه و واگذاری پروژه بدون در نظرگرفتن الزامات تولید داخلی انجام می شود.
نتیجه گیری و ارائه پیشنهادها
در حالی که سامانه ستاد می توانست بستر اصلی برای رفع بسیاری از فسادها، مشکلات و کمبودهای موجود در زمینه انجام پروژه های بخش دولتی باشد و لوکوموتیو اصلی پیشرفت و تحقق استفاده حداکثری از توان ایرانی شود، در عمل به دلیل نقص قوانین موجود این اتفاق نیفتاده است. این نقص هم به واسطه محدودیت در زمینه کاری این سامانه و هم به واسطه عدم الزام بخش دولتی برای استفاده بهینه از سامانه ایجاد شده است. از طرفی با توجه به اینکه زیرساخت این سامانه ایجاد شده در صورتی که قوانین موجود در این حوزه به شکل مناسبی تغییر داده شوند در طی زمان کوتاهی تغییرات چشمگیری از این طریق در کشور ایجاد خواهد شد. در این راستا پیشنهادهای زیر برای اصلاح روند کنونی این سامانه ارائه می شود:
- تصویب قوانین مناسب برای ایجاد ضمانت اجرایی کافی در جهت الزام کافی در جهت الزام بخش عمومی کشور(دولتی و غیردولتی) برای استفاده از سامانه برای تمام معاملات بالای ۱۰% نرخ معاملات کوچک.
- تصویب قوانین مناسب برای ایجاد شفافیت در حوزه معاملات دولتی از ابتدایی ترین تا انتهایی ترین مرحله. به صورتی که امکان شناسایی فساد و همچنین بررسی نحوه عملکرد سازمان های مختلف برای عموم مردم امکان پذیر باشد.
- ایجاد قابلیت سوت زنی.
- تصویب قوانین و همچنین ایجاد زیرساخت های لازم نرم افزاری و سخت افزاری برای ایجاد امکان ثبت و رسیدگی به شکایات از ابتدایی ترین تا انتهایی ترین مرحله انجام پروژه ها.
- ایجاد ارتباط بین پایگاه های اطلاعات توانمندی های کشور در حوزه های مختلف و سامانه «ستاد» به منظور مدیریت فرآیند ارجاع کار برای استفاده حداکثری از توان تولید داخلی و دستیابی به بیشترین بهره وری در هزینه-کیفیت-زمان.
- لزوم الگوگیری از تجربه های موفق دنیا در زمینه استفاده از سامانه های تدارکات کالا و خدمات و اضافه کردن این قابلیت ها برای دستیابی به بهینه ترین حالت به سامانه «ستاد».
جمع بندی
در کشور ما سامانه «ستاد» در راستای برطرف کردن مشکلات عدیده ای که در زمینه انجام معاملات کوچک، متوسط و بزرگ با آن ها روبرو هستیم از سال ۱۳۹۰ شروع به کار کرده است. این سامانه با اینکه می توانست بستر اصلی برای سامان یافتن معاملات بخش دولتی کشور، کاهش فساد، کاهش هزینه و زمان و ایجاد شفافیت باشد، در عمل تا حدود زیادی موفق نبوده است. علاوه بر این سامانه می توانست بستر اصلی پیاده سازی چهارچوب های اصلی کشور برای پیشرفت از جمله قانون حداکثر استفاده از تولید داخلی باشد که متاسفانه باز هم چنین اتفاقی نیفتاده است. در بررسی علل و عوامل این ناکارآمدی ها به وضوح می توان مشاهده کرد که عدم وجود قوانین جامع، دقیق و با ضمانت اجرایی مناسب نقش اصلی را داشته اند. در این راستا و در این پژوهش با توجه به بررسی های صورت گرفته در مورد سامانه های مشابه در کشورهای پیشرفته دنیا و حوزه و نحوه عملکرد آنها پیشنهادهایی برای اصلاح روند کنونی به سمت آنچه باید باشد، ارائه شده است.
این مطالعه در اندیشکده محنا توسط علی نیکبخت و در سال ۱۳۹۶ انجام شده است.
با سلام و تحیات
ساخت وساز در کشور ما با شیوه مناسبی انجام نمی شود. سالها با تقلید از بلوک شرق – برای سازندگی از شیوه امانی توسط دولت وشهرداری ها استفاده می شد. با فروپاشی کمونیسم در جهان – ناکارآمدی شیوه امانی هم برای مسئولان معلوم شد.
اما شیوه پیمانی هم به تقلید از بلوک غرب در ایران رونق یافته است. در شیوه پیمانی تناقض و ناکارآمدی به وضوح عیان است. کارها با تاخیر و هزینه بسیار بالا و با کیفیت نازل صورت می گیرد. فساد اداری ناشی از نقایص شیوه پیمانی است.
شیوه امانی و پیمانی از دنیای ماده گرا و از مکتب شرک آلود به کشور ما تحمیل شد. شیوه پیمانی بر اصل منفعت طلبی و انحصارگری استوار است.
اما با ظهور انقلاب اسلامی – شیوه جهادی مردمی دانش بنیان رواج یافت. دهه اول انقلاب اسلامی با شعار همه باهم جهاد سازندگی تحول اساسی در شیوه عمران و آبادانی کشور ایجاد شد. در شیوه جهادی خدمت به مردم و محرومان و متسضعفان به نیت کسب رضایت الهی وقصد قربت الی الله است. تجربه شیرین و معجزه آسای شیوه جهادی در نجات روستاها و در پشتیبانی دفاع مقدس مثل آفتاب می درخشد. شیوه جهادی باید با دقت و صراحت تعریف شده و در قانون برنامه و بودجه – شیوه جهادی باید جایگزین روش سرمایه داری = پیمانکاری شود. سایر قوانین هم به تناسب شیوه جهادی را بطور رسمی مورد حمایت و ترویج قراردهند. ان شاءالله