پرونده‌ای برای فرودگاه‌ها
شورای پژوهش، به بررسی خطای راهبردی در توسعه فرودگاه امام خمینی (ره) و چالش های ساخت فرودگاه چابهار می‌پردازد.
این گزارش کوتاه، بهره‌وری دو فرودگاه مهم کشور – مهرآباد و امام خمینی(ره) و چالش‌های تخصیص منابع در پروژه‌های توسعه‌ای را بررسی می‌کند. در بخش نخست، ظرفیت‌های فرودگاه امام خمینی(ره) و مهرآباد از نظر بار، مسافر و مساحت مقایسه شده است. سپس بهره‌وری فرودگاه امام با یک فرودگاه داخلی و دو فرودگاه خارجی سنجیده شده تا مشخص شود که مشکل اصلی، کمبود زیرساخت نیست، بلکه ضعف در بهره‌وری و ناوگان هوایی است. بر همین اساس، ضرورت یا عدم ضرورت پروژه توسعه‌ای ۲٫۵ میلیارد دلاری فرودگاه امام خمینی(ره) ارزیابی شده است. ادامه متن نیز دلایل و چالش‌های پروژه احداث فرودگاه جدید چابهار را بررسی می‌کند. در ابتدا، دلایل مختلفی که به عنوان ضرورت برای ساخت فرودگاه جدید مطرح شده‌اند، بررسی و سپس تحلیل‌هایی از وضعیت فعلی فرودگاه کنارک و مزایای توسعه آن و رد دلایل ارائه‌شده برای ساخت فرودگاه جدید مطرح خواهد شد.
فرودگاه امام خمینی(ره)
در مراحل تعریف و شکل‌گیری پروژه‌ها، معمولاً به شاخص‌های بهره‌وری به ویژه شاخص اثربخشی، توجه کافی نمی‌شود و همه گزینه‌ها به‌دقت بررسی و مقایسه نمی‌شوند و غالباً انتخاب و تعریف پروژه‌ها از بالا به پایین و بدون کارشناسی‌های لازم انجام می‌شود. چنین شرایطی، پس از تصویب و کلنگ‌زنی پروژه‌ها مشخص می‌شود که انتخاب پروژه از ابتدا اشتباه بوده و این موضوع عملاً منجر به هدررفت بخش قابل‌توجهی از منابع کشور می‌شود.
بررسی و مقایسه وضعیت حمل بار و مسافر در فرودگاه‌های مهرآباد و امام خمینی(ره)
یکی از چالش‌های بهره‌وری، ناآگاهی از ظرفیت‌ها و زیرساخت‌های موجود در کشور و عدم بهره‌وری مناسب از این زیرساخت‌هاست. فرودگاه مهرآباد با ۱۵۰ هزار مترمربع زیربنا در چهار ترمینال مسافری خود (۱، ۲، ۴، ۶) دارای سه باند است که دو باند آن هر یک به طول چهار کیلومتر و یک باند به طول حدود ۵۰۰ متر با موقعیت مناسب و نزدیک به مراکز جمعیتی شهر تهران قرار گرفته است. همچنین فرودگاه امام با ۱۴۰ هزار مترمربع زیربنا در دو ترمینال مسافری خود دارای دو باند، هر یک به طول ۴٫۲ کیلومتر در فاصله حدود ۴۰ کیلومتری از شهر تهران قرار گرفته است و معمولاً اکثر مسافران این فرودگاه مجبورند حداقل این مسافت را برای استفاده از فرودگاه با وسایل شخصی یا حمل‌ونقل عمومی طی کنند که این فاصله طولانی باعث افزایش مصرف سوخت و انرژی، افزایش زمان سفر، افزایش آلودگی هوا، افزایش استهلاک جاده‌ها، افزایش ترافیک، افزایش استهلاک ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای و ریلی و همچنین نیاز به افزایش تعداد ناوگان حمل‌ونقل و… در مجموع باعث کاهش بهره‌وری می‌شود.
هم‌اکنون فرودگاه امام در بخش بار ۶۴ درصد و در بخش مسافر ۵۲ درصد و فرودگاه مهرآباد در بخش بار ۸۰ درصد و در بخش مسافر ۳۰ درصد ظرفیت خالی دارند و به دلیل کمبود ناوگان هوایی نمی‌توانند از این ظرفیت استفاده کنند بنابراین در چنین شرایطی تعریف ابرپروژه ۲٫۵ میلیارد دلاری برای توسعه فرودگاه امام نیاز به بررسی بیشتر و دقیق‌تری دارد.
به‌طور کلی زیرساخت‌های فرودگاه مهرآباد و فرودگاه امام، مشابه سایر فرودگاه‌های کشور دارای ظرفیت خالی قابل توجهی هستند و مشکل اصلی فرودگاه‌های کشور، کمبود هواپیما و ناوگان است. همچنین آمارها نشان می‌دهد سودده‌ترین فرودگاه در کشور، فرودگاه مهرآباد با حدود ۱۶ میلیون مسافر در سال است که باید این سرمایه ملی به نحو مطلوب نگهداری و ارتقا داده شود. همچنین طرح توسعه ترمینال یک فرودگاه امام از هشت به ۱۰ میلیون مسافر در سال و ترمینال دو از پنج به ۱۰ میلیون مسافر در سال در دستور کار مسئولان فرودگاه امام است، ولی با کمبود منابع مواجه هستند؛ در چنین شرایطی کلنگ‌زنی ابرپروژه جدید می‌تواند تهدیدات اقتصادی جدی را به دنبال داشته باشد.
ظرفیت خالی فرودگاه‌های مهرآباد و امام خمینی(ره) در بخش بار در سال1401
ظرفیت خالی فرودگاه‌های مهرآباد و امام خمینی(ره) در بخش مسافر در سال1401
بررسی و مقایسه بهره‌وری فرودگاه امام خمینی(ره) با فرودگاه‌هایی با ظرفیت زیرساختی کمتر یا برابر
در این بخش، از وجه دیگری ضرورت یا ضرورت نداشتن تعریف پروژه ۲٫۵ میلیارد دلاری توسعه فرودگاه امام با توجه به شرایط اقتصادی موجود بررسی شده است. برای این منظور، بهره‌وری این فرودگاه با فرودگاه‌هایی در داخل و خارج از کشور که دارای زیرساخت‌های مشابه یا حتی کمتر از آن هستند، مقایسه شده است. (این مقایسه شامل یک فرودگاه داخلی با امکانات زیرساختی کمتر و دو فرودگاه خارجی با زیرساخت‌های مشابه انجام شده است).
فرودگاه امام با فرودگاه شهید هاشمی‌نژاد مشهد و فرودگاه نیو چیتوزه ژاپن و سن خوزه آمریکا مقایسه شده است و مشاهده می‌شود، فرودگاه مشهد با مساحت ترمینال کمتر از ۵۰ درصد مساحت ترمینال فرودگاه امام و با طول باند کمتر، حدود ۶۰ درصد بیشتر مسافر جابه‌جا می‌کند. این فرودگاه در سال ۱۴۰۱، حدود ۷٫۲ میلیون مسافر جابه‌جا کرده، در صورتی که فرودگاه امام با طول باندهای بیشتر و مساحت ترمینال بیشتر در سال ۱۴۰۱، فقط ۵٫۴ میلیون مسافر جابه‌جا کرده است.
همچنین فرودگاه‌های نیو چیتوزه ژاپن با امکانات زیرساختی برابر با فرودگاه مهرآباد ولی در حدود سه برابر فرودگاه امام، در جابه‌جایی مسافر و بار فعالیت دارد و فرودگاه سن خوزه آمریکا نیز با مساحت ترمینال و طول باند کمتر نسبت به فرودگاه امام، بیش از دو برابر این فرودگاه بار و مسافر جابه‌جا می‌کند که نشان می‌دهد مشکل فرودگاه امام، عدم بهره‌وری است نه کمبود یا فقدان زیرساخت.
مطابق بررسی‌های انجام شده ظرفیت زیرساختی باند و ترمینال یک و دو فرودگاه امام در بخش جابه‌جایی مسافر به میزان حداقل ۲۰ میلیون نفر در سال قابلیت دارد. بهره‌وری فرودگاه امام در بخش مسافر در سال ۱۴۰۱ حدود ۲۷ درصد و رکورد بهره‌وری این فرودگاه از ابتدا تا سال ۱۳۹۶، حدود ۴۴ درصد بوده است. همچنین مقایسه زیرساخت‌های فرودگاه امام از نظر مساحت زمین در اختیار، طول باند و مجموع مساحت ترمینال مسافری موجود با سه فرودگاه دیگر، که بهره‌وری بسیار بیشتر از این فرودگاه دارند، نشان می‌دهد مشکل فرودگاه امام فقدان بهره‌وری است و برای ارتقای بهره‌وری این فرودگاه، نیازی به اضافه کردن زیرساخت سازه‌ای از محل منابع بسیار محدود نفتی کشور نیست.
مقایسه فرودگاه امام خمینی(ره) با یک فرودگاه داخلی و دو فرودگاه خارجی از نظر جابه‌جایی مسافر
با توجه به شناخت ظرفیت‌های خالی فرودگاه بین‌المللی امام بر اساس آمارهای رسمی سازمان هواپیمایی کشور و همچنین با مقایسه زیرساخت‌های فرودگاه امام با فرودگاه‌های داخلی و بین‌المللی خارجی مشاهده می‌شود بهره‌وری فرودگاه امام به‌شدت پایین است، به این ترتیب انتظار افزایش بهره‌وری فرودگاه امام، با تعریف و کلنگ‌زنی ابرپروژه ۲٫۵ میلیارد دلاری برای توسعه ۴۱۰ هزار مترمربع ترمینال مسافری شماره سه و افزایش باند، انتظار بیهوده است زیرا منابعی که باید به سمت ارتقای سطح ناوگان هوایی کشور هدایت شود، عملاً به کلنگ‌زنی این پروژه بتن‌آرماتور غیراقتصادی، غیرلازم و فاقد اولویت هدایت می‌شود و صرفاً یک پروژه به فهرست هزاران پروژه‌های کلنگ‌زنی شده کشور اضافه می‌شود. بنابراین نگاه توسعه سازه‌ای به فرودگاه امام با شعار تبدیل شدن به هاب با روش تهاتر نفت، خطای راهبردی است و بررسی‌های جامع نشان می‌دهد در حال حاضر کشور به‌شدت تشنه تأمین ناوگان هوایی است، زیرا زیرساخت‌های بتن‌آرماتور فرودگاهی کشور ۲۰ برابر ناوگان حمل‌ونقل هوایی کشور است. مجدداً تأکید می‌شود فرودگاه امام در بخش بار ۶۴ درصد و در بخش مسافر ۵۲ درصد و همچنین فرودگاه مهرآباد در بخش بار ۸۰ درصد و در بخش مسافر ۳۰ درصد ظرفیت خالی دارند.
متأسفانه تهاتر و فروش نفت توسط سایر وزارتخانه‌های غیرنفتی باعث شده ابرپروژه‌های فاقد اولویت در دستور کار قرار گیرند؛ در این شرایط وزارتخانه‌های غیرنفتی، بدون توجه به توجیه اقتصادی و ضرورت پروژه‌ها، تنها به منافع بخشی خود فکر می‌کنند و به هر قیمتی به دنبال کسب سهمیه بیشتری برای فروش نفت هستند و عملاً رقابت کاذب بین دستگاه‌های اجرایی برای فروش نفت در قالب انعقاد قراردادهای غیرکارشناسی، فاقد اولویت و غیراقتصادی با پیمانکاران واسطه‌های فروش نفت در کشور شکل خواهد گرفت که به‌شدت به منافع ملی، اقتصادی و بهره‌وری ضربه می‌زند. در این شرایط با ارتقای بهره‌وری به جای کلنگ‌زنی پروژه جدید می‌توان به اقتصاد کشور کمک کرد و ضروری است مشاوران ذی‌صلاح غیر ذینفع این پروژه‌ها را غربال‌گری و اولویت‌بندی کنند و درآمدهای نفتی کشور تنها به سمت اجرای پروژه‌های اولویت‌دار و مورد نیاز مردم هدایت شود.
با توجه به آنچه گذشت و با لحاظ ظرفیت خالی فرودگاه امام، این فرودگاه نیاز به احداث ترمینال جدید سه نداشت و ضروری است تأمین ناوگان هوایی، دریایی، ریلی و جاده‌ای در اولویت قرار گیرند. متأسفانه وعده‌های غیرواقعی و تبلیغاتی درباره تبدیل فرودگاه امام خمینی(ره) به یک هاب بین‌المللی، بدون پشتوانه کارشناسی و بررسی‌های دقیق موجب شده اولویت‌های واقعی کشور به حاشیه رانده شوند و مسئولان در تصمیم‌گیری‌های خود دچار خطای استراتژیک شوند. از این‌رو، ضروری است که در مرحله تعریف و شکل‌گیری پروژه‌ها، موضوع بهره‌وری و ملاحظات اقتصادی به‌طور جدی مدنظر قرار گیرد.
فرودگاه چابهار/کنارک
ایجاد مناطق آزاد در کشور را نباید به صورت اقدامی مجزا از اقتصاد ملی، بلکه به منزله ابزاری برای توسعه و بخشی از راهبردهای کلان برای توسعه اقتصادی-اجتماعی تلقی کرد و قطعاً توسعه سواحل مکران بدون توجه به توسعه شهرستان‌های استان‌های هم‌جوار دریای عمان امکان‌پذیر نیست. منطقه آزاد چابهار با وسعت ۱۴ هزار هکتار در بهمن سال ۱۳۷۱ هم‌زمان با مناطق آزاد کیش و قشم افتتاح شده است و در سال ۱۳۹۸، حدود ۶۷ هزار هکتار به مساحت منطقه آزاد چابهار اضافه شده است و هم‌اکنون مساحتی بالغ بر ۸۱ هزار هکتار دارد. مطابق قوانین جاری کشور هر فعالیت عمرانی، معدنی، دریایی، صنعتی و کشاورزی در مناطق آزاد به شرطی مورد تایید است که مطابق با سند چشم‌انداز و سیاست‌های ابلاغی نظام و اسناد توسعه‌ای مصوب باشد و مناطق آزاد کشور باید در جهت سیاست‌های کلان حرکت کنند.
با نظر سازمان منطقه آزاد چابهار و اخذ یک موافقت‌نامه اصولی در آذرماه ۱۳۹۸، کلنگ‌زنی اولیه فرودگاه جدید چابهار انجام و عملیات اجرایی به صورت رسمی در تیرماه ۱۳۹۹ آغاز شد و پس از چهار ماه فعالیت اجرایی، این پروژه در مهرماه ۱۳۹۹ به این دلیل که سازمان هواپیمایی کشور مجوز ساخت آن را صادر نکرد و با توجه به نظرات کارشناسان مخالف طرح از جمله انجام نشدن مکان‌یابی صحیح، صرف منابع مالی بسیار زیاد، وجود فرودگاه کنارک در منطقه و… متوقف شد.
نقد و بررسی دلایل کلنگ‌زنی پروژه فرودگاه چابهار
به‌طور کلی سه دلیل به شرح ذیل برای کلنگ‌زنی فرودگاه چابهار ارائه شده است. در ادامه ضمن ذکر هر سه دلیل به بررسی اعتبار این دلایل، ابهامات و تردیدهای جدی در آنها پرداخته خواهد شد:
دلیل نخست: فاصله فرودگاه کنارک از مراکز مهم منطقه آزاد چابهار، ۴۰ کیلومتر و فاصله فرودگاه جدید ۲۵ کیلومتر است که ساخت فرودگاه جدید سبب کاهش ۱۵ کیلومتری مسیر و کاهش زمان سفر ۱۰ دقیقه‌ای مسافران خواهد شد.
بررسی دلیل سوم: در ماده ۶ قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی و ماده ۳۵ آیین‌نامه اجرایی آن به صراحت بیان شده است که ارائه تسهیلات روادید سه ساله همراه با امکان سفرهای مکرر در ایران برای سرمایه‌گذاران خارجی، مدیران، کارشناسان و بستگان درجه یک آنها فراهم است و قابلیت تمدید نیز دارد. بنابراین تردد سرمایه‌گذاران خارجی حتی در فرودگاه‌هایی که در خارج از مناطق آزاد واقع شده‌اند به سهولت و بدون هیچ‌گونه مشکلی انجام می‌شود. از این‌رو ادعای ضرورت قرارگیری فرودگاه در محدوده منطقه آزاد برای تسهیل این امر هیچ‌گونه توجیه منطقی ندارد.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری نهایی گزارش
با توجه به ظرفیت خالی باند فرودگاه کنارک، که از نظر ظرفیت و کیفیت و مکان‌یابی جزء بهترین باندهای کشور محسوب می‌شود، با حداقل هزینه می‌توان با احداث یک ترمینال جدید مسافری ۲۰ هزار مترمربعی در این فرودگاه، مشکل اصلی این فرودگاه را در مدت زمان حداکثر دو سال برطرف کرد و هیچ‌گونه نیازی به تخصیص منابع مالی داخلی و خارجی برای احداث یک فرودگاه اضافی در منطقه نیست و توصیه می‌شود منابع مالی داخلی و خارجی صرف احداث کارخانه‌های تولیدی و فعال‌سازی بخش‌های معدنی و صنعتی منطقه جهت صادرات شود و قطعاً احداث یک فرودگاه اضافی در منطقه کمکی به صادرات نخواهد کرد، زیرا واردات و صادرات در سواحل مکران و چابهار به صورت دریاپایه و ریل‌پایه برنامه‌ریزی شده و در حال اجراست.
استفاده ناکارآمد و چندمنظوره از منابع موجود، همراه با کلنگ‌زنی پروژه‌های غیرکارشناسی، غیر اولویت‌دار و غیرضرور موجب افزایش روزافزون کسری بودجه دولت و وابستگی بیشتر به استقراض (فاینانس) شده است. این وضعیت باعث شده دولت عملاً نتواند پروژه‌های اولویت‌دار و مورد نیاز مردم را عملیاتی کند و به بهره‌برداری برساند و در نهایت به افزایش نارضایتی اجتماعی نیز دامن زده است. در صورت شناخت و آگاهی مسئولان از ظرفیت‌های منحصربه‌فرد فرودگاه کنارک و با توجه به اهمیت و ضرورت چندمنظوره‌سازی در پروژه‌های ملی و استانی، قطعاً توسعه فرودگاه کنارک باید در اولویت قرار گیرد تا از هزینه‌های انجام شده در پروژه‌ها بیشترین بهره حاصل شود.
