یارانه های انرژی و ضرورت اصلاح آن؛ تجارب جهانی و درس هایی برای ایران

یارانه های انرژی طی دهه های گذشته به یکی از ابزارهای اصلی دولت ها برای حمایت از خانوارها، کنترل هزینه های تولید و توزیع منافع منابع طبیعی تبدیل شده اند. با این حال، تداوم قیمت گذاری انرژی در سطوحی پایین تر از هزینه واقعی، علاوه بر تحمیل هزینه های مالی قابل توجه، می تواند موجب اختلال در تخصیص منابع، کاهش انگیزه بهره وری و توزیع نامتوازن منافع یارانه میان گروه های درآمدی شود. این مسئله در کشورهای برخوردار از منابع هیدروکربنی اهمیت بیشتری دارد زیرا دسترسی به درآمدهای نفت و گاز در بسیاری از موارد امکان تداوم قیمت های پایین انرژی را برای مدت طولانی فراهم کرده است.

تجربه سال های اخیر کشورهای عربی نشان می دهد که اصلاح یارانه انرژی مجموعه ای از سیاست های قیمتی، حمایتی، نهادی و ساختاری را دربرمی گیرد. بررسی این تجربه ها می تواند چارچوبی برای درک الزامات اصلاح یارانه های انرژی در ایران فراهم کند. به ویژه در شرایطی که مسئله اصلی صرفا قیمت انرژی نیست، بلکه نحوه حمایت از خانوارها، کارایی نظام انرژی، پایداری مالی دولت و سازوکار تخصیص منابع آزادشده نیز باید همزمان مورد توجه قرار گیرد.

ضرورت اصلاح نظام یارانه های انرژی

بررسی وضعیت یارانه های انرژی نشان می دهد که پیامدهای آن را می توان در سه حوزه اصلی هزینه مالی، ناکارایی اقتصادی و ناکارایی توزیعی خلاصه کرد. از نظر مالی، یارانه های انرژی در کشورهای عربی طی سال های 2021 تا 2023 به طور متوسط حدود 7 درصد تولید ناخالص داخلی این کشورها را به خود اختصاص داده اند. رقمی که از هزینه دولت ها برای سلامت و آموزش بیشتر بوده است. مجموع یارانه های انرژی کشورهای عربی در سال 2023 نیز حدود 206 میلیارد دلار برآورد شده که معادل حدود 21 درصد یارانه های انرژی جهان بوده است. بخش عمده این رقم به کشورهای صادرکننده هیدروکربن اختصاص داشته است. چنین حجمی از منابع، هزینه فرصت قابل توجهی ایجاد می کند زیرا منابعی که برای پایین نگه داشتن قیمت انرژی مصرف می شوند، امکان استفاده برای زیرساخت، خدمات عمومی، سرمایه گذاری و حمایت اجتماعی را محدود می کنند.

از منظر اقتصادی نیز قیمت پایین انرژی، سیگنال قیمتی مربوط به کمیابی منابع و هزینه واقعی مصرف را تضعیف می کند. در نتیجه، انگیزه خانوارها و بنگاه ها برای کاهش مصرف، افزایش بهره وری و سرمایه گذاری در فناوری های کم مصرف کاهش می یابد. انرژی ارزان همچنین می تواند مزیت مصنوعی برای فعالیت های انرژی بر ایجاد کند و تخصیص سرمایه و نیروی کار را به سمت بخش هایی سوق دهد که در شرایط قیمت گذاری واقعی انرژی ممکن است توجیه اقتصادی کمتری داشته باشند. بخشی از هزینه این ناکارایی نیز در قالب زیان شرکت های دولتی، بدهی انباشته، کاهش سرمایه گذاری و افت کیفیت خدمات انرژی ظاهر می شود.

مسئله سوم، نحوه توزیع منافع یارانه است. یارانه قیمتی معمولا متناسب با میزان مصرف به خانوارها منتقل می شود؛ بنابراین خانوارهای دارای مصرف بیشتر، خانه بزرگ تر یا خودروهای بیشتر، از حمایت بیشتری برخوردار می شوند. در نتیجه، میزان برخورداری از یارانه الزاما با میزان نیاز خانوار به حمایت اجتماعی متناسب نیست.

بازتعریف حمایت از خانوارها؛ از یارانه قیمتی تا حمایت مستقیم

مسئله اصلی اصلاح یارانه های انرژی، تغییر شیوه حمایت است. در نظام یارانه قیمتی، دولت قیمت انرژی را برای همه مصرف کنندگان پایین نگه می دارد و میزان برخورداری خانوارها تا حد زیادی به میزان مصرف آن ها وابسته است. در مقابل، حمایت مستقیم امکان می دهد بخشی از منابع به صورت نقدی یا شبه نقدی به خانوارها منتقل شود و ارتباط میان میزان حمایت و وضعیت اقتصادی خانوار تقویت شود.

این تغییر می تواند همزمان دو هدف را دنبال کند. از یک طرف، قیمت انرژی می تواند نقش خود را به عنوان سیگنال اقتصادی حفظ کند و انگیزه کاهش مصرف و افزایش بهره وری را افزایش دهد و از طرف دیگر، دولت می تواند به جای پرداخت یارانه به تمام مصرف کنندگان، حمایت اجتماعی را به گروه های هدف منتقل کند. تجربه کشورهای مختلف نشان می دهد که موفقیت چنین تغییری به توانایی دولت در شناسایی خانوارهای آسیب پذیر و اجرای به موقع سازوکارهای جبرانی وابسته است.

تجربه کشورهای مختلف در اصلاح یارانه های انرژی

تجربه کشورهای عربی نشان می دهد که اصلاح یارانه انرژی الگوی واحدی ندارد و بسته به ساختار اقتصادی، وضعیت مالی دولت، نظام حمایت اجتماعی و شرایط بازار انرژی، ابزارهای متفاوتی مورد استفاده قرار گرفته است. با این حال، چند محور در این تجربه ها برجسته است.

• افزایش قیمت برای مصرف کنندگان و محصولات پرمصرف: برخی کشورها اصلاح را از بخش هایی آغاز کرده اند که مصرف بالا یا توان مالی بیشتر در آن ها سهم بیشتری دارد. در کویت در سال 2016، قیمت سوخت با اکتان بالا حدود 83 درصد و سوخت با اکتان پایین تر حدود 42 درصد افزایش یافت. عراق نیز در سال 2024 قیمت سوخت های ممتاز را حدود 25 تا 30 درصد افزایش داد، در حالی که قیمت بنزین معمولی بدون تغییر باقی ماند. امارات متحده عربی نیز در سال 2015 قیمت بنزین و گازوئیل را آزاد کرد.
• قیمت گذاری پلکانی: در این رویکرد، مصرف پایه با قیمت پایین تری عرضه می شود و مصرف بالاتر با تعرفه بیشتری مواجه می شود. چنین سازوکاری در کشورهایی مانند بحرین، مصر، عراق، اردن، مراکش، قطر، عربستان سعودی و تونس مورد استفاده قرار گرفته است و امکان ایجاد تمایز میان مصرف ضروری و مصرف بالاتر را فراهم می کند.
• جبران نقدی و حمایت اجتماعی: بحرین، عمان و عربستان سعودی از پرداخت های نقدی برای کاهش آثار اصلاح قیمت استفاده کرده اند و عراق نیز اجرای کمک های مالی را به صورت آزمایشی دنبال کرده است. در مصر، افزایش قیمت سوخت در سال 2016 حدود 30 درصد بود و اصلاحات بعدی با توسعه حمایت های اجتماعی همراه شد. در سال مالی 2023-2024، برنامه های کمک نقدی این کشور حدود 21 میلیون نفر را پوشش می داد و نزدیک به 970 میلیون دلار برای آن اختصاص یافته بود.
• اختصاص منابع آزادشده به خدمات عمومی: برخی کشورها تلاش کرده اند بخشی از صرفه جویی حاصل از اصلاح یارانه را به حمایت اجتماعی و خدمات عمومی منتقل کنند. در مراکش، حدود 10 درصد صرفه جویی حاصل از کاهش یارانه سوخت به برنامه های کمک اجتماعی اختصاص یافت. این رویکرد می تواند پیوند میان اصلاح قیمت انرژی و بهبود خدمات عمومی را برای جامعه ملموس تر کند.
• اصلاح سمت عرضه و بنگاه های دولتی: اصلاح قیمت بدون اصلاح ساختار عرضه انرژی ممکن است بخشی از ناکارایی موجود را حفظ کند. تجربه پاکستان بر کاهش تلفات و اصلاح حکمرانی بنگاه های انرژی تاکید داشته و عمان نیز در چارچوب اصلاح بنگاه های دولتی، ساختار شرکت های توزیع و تامین برق را با هدف کاهش هزینه و افزایش کارایی بازتنظیم کرده است.

این تجربه ها نشان می دهند که اصلاح یارانه های انرژی زمانی از یک سیاست صرفا قیمتی فراتر می رود که اصلاح قیمت، حمایت اجتماعی، اصلاح بنگاه های انرژی و نحوه استفاده از منابع آزادشده در قالب یک برنامه واحد دنبال شوند.

مقاومت اجتماعی و الزامات پذیرش اصلاحات

یکی از مهم ترین چالش های اصلاح یارانه انرژی، فاصله زمانی میان هزینه های فوری ناشی از اصلاح برای خانوارها و منافع بلندمدت آن برای اقتصاد و بودجه دولت است. افزایش قیمت انرژی بلافاصله در هزینه خانوار و بنگاه نمایان می شود، در حالی که منافع ناشی از افزایش بهره وری، بهبود وضعیت مالی دولت یا توسعه خدمات عمومی ممکن است با فاصله زمانی ظاهر شوند.

نگرانی درباره کاهش قدرت خرید، افزایش هزینه حمل ونقل و انتقال افزایش قیمت انرژی به سایر کالاها و خدمات، از عوامل اصلی شکل گیری مقاومت اجتماعی است. در کنار آن، اعتماد خانوارها به سازوکار جبران نیز اهمیت زیادی دارد زیرا اگر مردم نسبت به زمان، میزان و شمول حمایت اطمینان نداشته باشند، حتی یک برنامه جبرانی از نظر فنی مناسب نیز ممکن است نتواند آثار اجتماعی اصلاح را کاهش دهد.

پیمایش بانک جهانی در سال 2023 در 12 کشور با درآمد متوسط و حدود 37 هزار نفر نشان داد که در شرایط عادی کمتر از یک سوم پاسخ دهندگان از اصلاح یارانه های انرژی حمایت می کردند. در مصر، در سناریویی که اصلاحات با جبران و بازتخصیص مخارج عمومی همراه می شد، میزان حمایت گزارش شده از کمتر از 40 درصد به بیش از 80 درصد افزایش می یافت. این یافته اهمیت نحوه طراحی و اطلاع رسانی درباره اصلاحات را نشان می دهد.

بر این اساس، اطلاع رسانی شفاف، اعلام نحوه حمایت از خانوارها، مشخص کردن محل مصرف منابع آزادشده و دریافت بازخورد عمومی باید بخشی از فرایند اصلاح باشد. تجربه کلمبیا نیز نشان می دهد که مشورت عمومی پیش از اجرای اصلاحات می تواند به شناسایی نگرانی های جامعه و بهبود طراحی سیاست کمک کند. مقاومت اجتماعی نیز صرفا یک مانع سیاسی نیست و می تواند اطلاعاتی درباره نقاط ضعف سازوکار جبران، توزیع هزینه ها و قابلیت اجرای اصلاحات در اختیار سیاست گذار قرار دهد.

الزامات اصلاح پایدار یارانه های انرژی

تجربه کشورهای مختلف نشان می دهد که اصلاح یارانه انرژی یک اقدام مقطعی نیست و برای تداوم آن باید مجموعه ای از الزامات نهادی و اجرایی فراهم شود:

شناسایی خانوارهای آسیب پذیر

استفاده از داده های درآمدی، مالیاتی، دارایی و سایر پایگاه های اطلاعاتی برای هدف گیری حمایت ها، در کنار حفظ سادگی فرایند و جلوگیری از حذف خانوارهای واجد شرایط.

آمادگی سازوکار جبرانی

حمایت نقدی یا شبه نقدی باید پیش از افزایش قیمت یا همزمان با آن برقرار شود تا میان افزایش هزینه و دریافت حمایت فاصله ایجاد نشود. میزان حمایت نیز باید میان جبران کاهش قدرت خرید و حفظ انگیزه اصلاح تعادل برقرار کند.

اصلاح تدریجی و قابل پیش بینی قیمت ها

تعدیل مرحله ای می تواند فرصت سازگاری خانوارها و بنگاه ها را افزایش دهد، مشروط بر آنکه مسیر اصلاح روشن باشد و در کنار آن، شرایط اقتصاد کلان و ظرفیت نظام حمایت اجتماعی مورد توجه قرار گیرد.

تخصیص شفاف منابع آزادشده

باید مشخص باشد چه مقدار منابع از اصلاح آزاد شده، چه میزان برای جبران آثار آن اختصاص یافته و چه بخشی به خدمات عمومی، زیرساخت یا سایر اولویت های دولت منتقل شده است.

حرکت به سمت قیمت گذاری قاعده مند

وابستگی قیمت انرژی به تصمیم های موردی، امکان بازگشت به قیمت گذاری یارانه ای را افزایش می دهد. سازوکارهای خودکار که قیمت را بر اساس هزینه تامین، قیمت های بین المللی، نرخ ارز یا سایر متغیرهای مشخص تعدیل می کنند، می توانند پیش بینی پذیری بیشتری ایجاد کنند.

تقویت نظارت و پاسخ گویی

آثار اصلاح بر مصرف انرژی، وضعیت مالی دولت، عملکرد بنگاه ها و رفاه خانوارها باید به صورت مستمر پایش شود. انتشار اطلاعات، حسابرسی و امکان اصلاح سازوکارهای حمایتی نیز برای حفظ پایداری اصلاح ضروری است.

جمع بندی

یارانه های انرژی علاوه بر ایجاد هزینه مالی قابل توجه، از طریق تغییر قیمت های نسبی بر مصرف، تولید، سرمایه گذاری و تخصیص منابع اثر می گذارند و در عین حال، به دلیل وابستگی میزان حمایت به مصرف انرژی، لزوما کاراترین ابزار برای حمایت از خانوارهای کم درآمد نیستند. از این منظر اصلاح یارانه انرژی را باید بخشی از بازآرایی نظام قیمت گذاری و حمایت اجتماعی دانست.

تجربه کشورهای مختلف نشان می دهد که موفقیت اصلاحات به ترکیب و توالی سیاست ها بستگی دارد. اصلاح قیمت در کنار حمایت از خانوارهای آسیب پذیر، استفاده شفاف از منابع آزادشده، اصلاح سمت عرضه و ایجاد قواعد پایدار برای قیمت گذاری می تواند زمینه گذار از یارانه های گسترده قیمتی به نظامی کاراتر را فراهم کند. در مقابل، اصلاح قیمت بدون آمادگی نظام حمایتی و اجرایی می تواند فشار قابل توجهی بر خانوارها و بنگاه ها ایجاد کند.

برای کشورمان، مهم ترین درس این تجربه ها آن است که مسئله اصلاح یارانه انرژی نباید به قیمت محدود شود. پیش از هرگونه تغییر قیمتی باید سازوکار شناسایی و حمایت از خانوارهای آسیب پذیر، نحوه تخصیص منابع آزادشده، اصلاح ساختار عرضه انرژی و قواعد تعدیل آتی قیمت ها مشخص باشد. در این چارچوب، اصلاح قیمت، حمایت اجتماعی، اصلاح ساختاری بخش انرژی و تقویت نظارت باید اجزای یک برنامه واحد باشند. گذار از یارانه های گسترده قیمتی به نظامی کاراتر یک فرایند تدریجی و نهادی است که باید میان کارایی اقتصادی، پایداری مالی و حمایت از خانوارهای آسیب پذیر تعادل ایجاد کند. تجربه کشورهای مختلف نشان می دهد که هرچه اصلاحات از یک اقدام صرفا قیمتی فاصله گرفته و به یک برنامه جامع حکمرانی انرژی تبدیل شود، امکان مدیریت همزمان پیامدهای اقتصادی، مالی و اجتماعی آن بیشتر خواهد بود.

این مطالعه در اندیشکده سرآمد توسط محمدمتین مولائی در سال 1405 انجام شده است.