شکل گیری نهادهای مدیریت آب

مدیریت منابع آب یکی از چالش های پیچیده و چندوجهی در جهان معاصر است که با تنش های زیست محیطی، اجتماعی و اقتصادی گره خورده است. سنت برنامه ریزی متمرکز و ساختاریافته که در دهه های گذشته بر سیاست های آب غالب بود، امروز با انتقادات فراوانی درباره عدم کارایی، ناکارآمدی و فقدان عدالت مواجه است. افزایش پیچیدگی های مدیریتی، تضاد منافع میان ذی نفعان مختلف و تغییرات اقلیمی، ضرورت بازنگری در رویکردهای حکمرانی آب را بیش از پیش آشکار کرده است. رویکردهای نوین مشارکتی و تمرکززدایی تلاش می کنند جایگاه نخبگان و دولت های متمرکز را متوازن کنند ولی میزان اثرگذاری آن بر بهبود کارآمدی و افزایش دموکراسی در مدیریت آب مشخص نیست.

ضرورت و اهداف پژوهش

در دهه های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰، مدیریت آب عمدتا بر پایه نقش برجسته دولت مرکزی و سازوکارهای سلسله مراتبی و دستورکنترلی بود که برنامه ریزی و اجرا به صورت مجزا انجام می شد. با گذر زمان و با ظهور ضعف های این مدل، از اواخر دهه ۱۹۸۰ تمرکززدایی، آزادسازی بازار و مشارکت جوامع محلی به عنوان راهکارهایی برای بهبود حکمرانی آب مطرح شد. در ایران نیز تلاش هایی برای مشارکت دانشگاهیان و ذی نفعان عمومی در برنامه ریزی مدیریت آب شکل گرفته است، اما فاصله قابل توجهی میان اهداف برنامه ها و اجرای واقعی آن ها باقی مانده است.

برنامه ها گرچه جامع و دقیق طراحی می شوند، اما در اجرا، اغلب با ناکامی مواجه اند که این موضوع بیشتر ناشی از نخبگی تصمیم گیری، انحصار دولت و عدم حضور واقعی گروه های ضعیف تر است. برنامه ریزی به عنوان فرایندی که تصور می شود می تواند بدون تعارض و تحت منطق عقلانیت جمعی صورت گیرد، در عمل فضا را برای تداوم هژمونی نخبگان و حذف دیدگاه های دیگر فراهم می کند. از همین رو این پژوهش قصد دارد نشان دهد که آیا برنامه ریزی های مشارکتی کنونی توانسته اند شکاف میان برنامه و اجرا را کاهش دهند و آیا به معنای واقعی تصمیم گیری را دموکراتیک کرده اند یا صرفا انحصار نخبگان را بازتولید می کنند. در همین راستا پژوهش حاضر به بررسی تجربه برنامه ریزی در قانون مدیریت پایدار آب زیرزمینی کالیفرنیا و اجرای برنامه مدیریت مشارکتی در شبکه آبیاری تازه آباد پرداخته است.

نهادگرایی و مسئله طراحی و پیاده سازی

انسان ها اجتماعاتی با قواعد و ضوابطی هستند که رفتار آن ها را شکل می دهد و از طریق سازمان ها و نهادها سامان می یابند. سازمان ها گروه هایی با اهداف مشترک و ساختار رسمی هستند، در حالی که نهادها، قواعد و هنجارهای اجتماعی به مثابه «قوانین بازی» هستند که رفتار را تنظیم و تداوم می بخشند. نهادها هم امکان همکاری و هماهنگی را فراهم می کنند و هم محدودیت هایی ایجاد می کنند؛ مثلا حقوق مالکیت بازار آب را تسهیل و از تجاوز به آن جلوگیری می کند. در بهره برداری پایدار منابع مشترک مانند آب، ایجاد یا اصلاح نهادها در سطوح محلی تا ملی برای تنظیم رفتار بهره برداران و مدیریت جمعی ضروری است.

جریان اصلی نهادگرایی و اصول طراحی نهادی

“الینور استروم“ منابع مشترک را سیستم هایی تعریف می کند که دسترسی آزاد و غیرمحدود به آن ها هزینه بر است و بهره برداری نابجا می تواند منجر به «تراژدی منابع مشترک» شود. با این حال، او معتقد است جوامع می توانند از طریق نهادهای طراحی شده و قواعد مشخص، بهره برداری پایدار را تحقق بخشند. اصول طراحی نهادها شامل تعیین مرزهای روشن، مشارکت جمعی در تصمیم گیری، نظارت موثر، تحریم متناسب و حل تعارض آسان است. این نهادها رفتار بهره برداران را تنظیم و همکاری جمعی را تسهیل می کنند. رویکرد نهادگرایی اصلی مبتنی بر عقلانیت محدود افراد و طراحی قواعد برای کاهش بی اعتمادی است. اگرچه این دیدگاه ضعف هایی مثل تمرکز بر نهادهای محلی و شرح غیرسیاسی دارد، اما نشان می دهد مدیریت پایدار منابع مشترک از طریق کنش جمعی و ساخت نهادهای موثر ممکن است.

نهادگرایی انتقادی

نهادگرایی انتقادی، رویکرد جریان اصلی نهادگرایی را به دلیل ساده انگاری اصول طراحی و غفلت از زمینه های تاریخی، اجتماعی و سیاسی نقد می کند. این مکتب، نهادها را ترکیبی از ساختارهای رسمی و روابط غیررسمی می داند که در تجربیات روزمره و تعاملات اجتماعی شکل می گیرند. برخلاف عقلانیت محدود جریان اصلی، نهادگرایان انتقادی رفتار انسان را پیچیده و تحت تاثیر عوامل فرهنگی، عاطفی و قدرت می دانند. آن ها تاکید دارند که نهادها پویا، چندکارکرده و تا حدی نامشخص هستند و عملکردشان با نابرابری های اجتماعی و الگوهای قدرت پیوند خورده است؛ بنابراین نهادها نتیجه تعامل مداوم انسان ها با زمینه های اجتماعی، فرهنگی و سیاسی اند و فقط محصول طراحی عمدی نیستند.

“فرانسس کلیور“ در رویکرد نهادگرایی انتقادی، نهادها را ساختارهایی پویا و پیچیده می داند که همواره در تعامل با زندگی روزمره، هویت های اجتماعی و قدرت های نابرابر شکل می گیرند. او نقد می کند که نهادهای طراحی شده جریان اصلی نتوانسته اند پیچیدگی و تاثیرات تاریخی و فرهنگی نهادها را به درستی نشان دهند. کلیور مفهوم «بریکلاژ نهادی» را معرفی می کند که در آن افراد با استفاده از قواعد و الگوهای موجود، نهادها را در واکنش به شرایط متغیر، بازتولید کرده و تطبیق می دهند. این دیدگاه تاکید می کند که برای درک و مدیریت نهادها به رویکردی انعطاف پذیر و مبتنی بر تعاملات اجتماعی نیاز است و موفقیت نهادها به فهم عمیق تر زمینه های محلی و تاریخی وابسته است.

مقایسه اصول طراحی نهادی استروم و بریکولاژ نهادی کلیور

در رویکرد استروم، نهادها قابل طراحی هستند و بر اصولی مانند شفافیت نقش ها، انگیزه ها و نظارت برای مدیریت بهتر منابع طبیعی تاکید دارد. این دیدگاه بر همکاری محلی و بهره گیری از دانش بومی تمرکز دارد و نهادهای محلی را اساس حکمرانی خوب می داند. در مقابل، کلیور و نهادگرایان انتقادی، پیچیدگی تاریخی، اجتماعی و فرهنگی نهادها را برجسته کرده و بر نقش قدرت، نابرابری و تعاملات روزمره تاکید می کنند. آن ها نقد می کنند که نهادهای طراحی شده اغلب عملکرد واقعی ندارند و بریکلاژ نهادی را به عنوان فرایندی تطبیقی و چندلایه معرفی می کنند. این دو رویکرد تفاوت هایی در توجه به مقیاس، نقش سیاست های کلان و تحلیل های اجتماعی دارند و نشان می دهند که مدیریت منابع طبیعی باید علاوه بر طراحی نهادی، به زمینه های تاریخی و اجتماعی نیز توجه کند.

بررسی تجارب داخلی و خارجی مدیریت یکپارچه و مشارکتی آب

در ادامه به تجربه ایالت کالیفرنیا در برنامه ریزی در قانون مدیریت پایدار آب زیرزمینی به عنوان یک تجربه خارجی و اجرای برنامه مدیریت مشارکتی در شبکه آبیاری تازه آباد استان گلستان به عنوان یک تجربه داخلی مورد بررسی قرار گرفته است.

قانون مدیریت پایدار آب زیرزمینی کالیفرنیا (SGMA)

این قانون در پاسخ به چالش های مدیریت آب زیرزمینی این ایالت در سال 2014 تصویب شد. دلیل این مسئله، مدیریت غیریکپارچه و محلی آب های زیرزمینی به عنوان یکی از تامین کنندگان اصلی آب شیرین این ایالات بود. طبق این قانون، دپارتمان منابع آب باید ۵۱۵ حوضه در ایالت را اولویت بندی کرده و آژانس های محلی پایداری (GSA) برنامه هایی برای کنترل افت سطح آب، فرونشست و کاهش کیفیت تدوین می کردند. اجرای برنامه ها در این قانون ۲۰ سال طول می کشد و هر پنج سال بازبینی می شود.

اگرچه SGMA نوآوری هایی نظیر ترکیب مدیریت محلی و نظارت ایالتی و تاکید بر مشارکت ذینفعان به ویژه جوامع ضعیف دارد، اما واگذاری تنظیم گری به بازیگران محلی و ترس دولت از دعاوی کشاورزی باعث حفظ تعارضات و بی عدالتی ها شده است. جوامع محروم ضمن تمایل به مشارکت، کمترین نمایندگی و نفوذ را در نهادهای GSA دارند و اغلب نقش مشورتی بدون حق رای دارند. داده ها و فرایندها برای بسیاری غیرشفاف است و تصمیم گیری به نفع شرکت های بزرگ کشاورزی صورت می گیرد، هرچند برخی فعالان محلی با یادگیری زبان فنی، توانسته اند استراتژی های بهره برداران بزرگ را به چالش بکشند.

تجربه اجرای برنامه مدیریت مشارکتی در شبکه آبیاری تازه آباد

در دو دهه اخیر، مدیریت مشارکتی آب به عنوان راهکاری کلیدی برای بهره برداری از شبکه های آبیاری معرفی شده است. پروژه استقرار این سیستم در تعاونی پیوند، مسئول شبکه آبیاری تازه آباد در استان گلستان، با همکاری سازمان های دولتی و جایکا (آژانس همکاری بین المللی ژاپن) از سال ۱۳۸۷ تا ۱۳۹۲ اجرا شد و به عنوان الگویی موفق در ایران شناخته شد. این پروژه با هدف افزایش بهره وری آب، عدالت در توزیع و تقویت مشارکت کشاورزان در مدیریت منابع آبی طراحی شد. پروژه مدیریت مشارکتی تازه آباد شامل چهار بخش اصلی بود: ساختارسازی مشارکت با تشکیل کمیته ها و گروه های آب بران برای مدیریت دموکراتیک تر؛ آموزش و ترویج کشاورزان و مسئولان با استفاده از روش های مختلف؛ تدوین و اجرای برنامه آبیاری سالانه با مشارکت کشاورزان؛ و حفاظت و نگهداری سازه های شبکه آبیاری با تقسیم وظایف بین تعاونی و کشاورزان.

با این حال، به دلیل برداشت های گسترده آب در بالادست و محدودیت منابع، نهادهای مشارکتی ضعیف شده و برخی منحل شدند. تعاونی پیوند به فعالیت های غیرمرتبط اقتصادی روی آورد و مشارکت کشاورزان کاهش یافت. همچنین نابرابری در توزیع آب و تعارضات ناشی از بهره برداری از چاه ها مشکلاتی جدی پدید آورده اند. نتایج نشان می دهد این پروژه با وجود ناکامی در بهبود بهره وری، اعتبار اجتماعی و سیاسی کسب کرد؛ اما شکاف میان کشاورزان را افزایش داد. برخی پروژه را موفق می دانند؛ اما اکثریت، آن را ناکافی ارزیابی می کنند. امروز شبکه تازه آباد با کم آبی، بی نظمی و کاهش مشارکت مواجه است و نهادهای پروژه تضعیف شده اند.

چالش ها و فرصت های برنامه ریزی مشارکتی در تجارب مورد مطالعه مدیریت آب

مطالعه موردی قانون SGMA و برنامه مدیریت مشارکتی تازه آباد نشان می دهد که برنامه ریزی مشارکتی، اگرچه با هدف ارتقاd عدالت و مشارکت اجتماعی آغاز می شود، در عمل به تسخیر نهادها توسط گروه های قدرتمند و انحراف از اهداف اولیه منجر می شود. این فرایند برنامه ریزی، با ساده سازی واقعیت های پیچیده اجتماعی و پنهان کردن نابرابری ها، موجب تثبیت ساختارهای قدرت موجود می شود. پژوهش انتقادی باید نقش خود را در آشکارسازی روابط قدرت و نقد مبانی دانش برنامه ریزی ایفا کند تا امکان مشارکت واقعی فراهم آید. همچنین، ساختار جلسات برنامه ریزی و چارچوب نهادی غالبا با حذف دیدگاه های مخالف، مانع از بروز منازعات سالم و دموکراتیک می شود.

برای گسترش دموکراسی، لازم است از حالت آنتاگونیستی (موجودیت دشمن) به حالت آگونیستی (رقابت سازنده و احترام به رقیب) گذر شود. همچنین اکتیویسم (کنشگری) به عنوان کنشی خارج از ساختارهای رسمی، سهم مهمی در ایجاد تغییرات بنیادین و باز کردن فضای سیاسی دارد. آینده SGMA و تازه آباد به توانایی آن ها در مواجهه با پیچیدگی های اجتماعی، ایجاد تغییرات ساختاری و مدیریت منازعات بستگی دارد و نیازمند رویکردهای انتقادی و چندبعدی است. مطالعه این فرایندها به فهم بهتر محدودیت ها و فرصت های برنامه ریزی مشارکتی کمک می کند و مسیرهای تازه ای برای عدالت اجتماعی پیش رو می گذارد.

جمع بندی

مدیریت منابع آب با چالش های پیچیده ای از جمله نابرابری و ناکارآمدی در برنامه ریزی مواجه است. مدل های سنتی متمرکز به دلیل انحصار تصمیم گیری و عدم مشارکت واقعی گروه های ضعیف ناتوان بودند. نهادگرایی اصلی بر طراحی نهادها برای مدیریت پایدار تاکید دارد، اما نهادگرایی انتقادی به نقش پیچیده فرهنگی، اجتماعی و قدرت ها در تدوین نهادها توجه می کند. قانون SGMA در کالیفرنیا و پروژه تازه آباد نمونه هایی از برنامه ریزی مشارکتی هستند که گرچه نوآوری هایی در مشارکت و عدالت داشتند، ولی به دلیل تسلط گروه های قدرتمند و ضعف در نمایندگی جوامع محروم، به تحقق اهداف عدالت و دموکراسی ناکام ماندند. برای بهبود حکمرانی آب، ضروری است رویکردهای انتقادی و چندبعدی به کار گرفته شوند و فضای مشارکت واقعی و منازعات سازنده فراهم شود تا مدیریت منابع آب به عدالت و پایداری نزدیک تر شود.

این مطالعه در اندیشکده تدبیر آب ایران توسط سروش طالبی اسکندری در سال 1402 انجام شده است.