اهمیت پایش خروجی ها و پیامدهای سیاست ها در برنامه های توسعه ملی

اگر در فرایند اولیه برنامه ریزی، مسیر ارزیابی و پایش خروجی ها و پیامدهای حاصل از اجرای برنامه به روشنی و شفاف برای حکمرانی نظارتی تعیین و تدقیق نشود، پیاده سازی و اجرای برنامه های توسعه به خصوص در سطح ملی با مشکلات عدیده ای روبه رو می شود و عملا راه به جایی نخواهد برد. یکی از نقاط ضعف اساسی مشهود در تمام برنامه های پنج ساله کشور، نبود شفافیت برنامه های اجرایی و اهداف آن هاست. این نقیصه به طور بارزی بر کیفیت اجرای برنامه ها و تحقق اهداف اثر منفی گذاشته است. در آستانه تهیه برنامه هفتم این یک فرصت استثنایی است که درباره تهیه چارچوب خروجی ها و پیامدهای برنامه تصمیم جدی گرفته شد. تحقق شفافیت، کارآمدی و پاسخگویی در برنامه های توسعه در گرو داشتن یک چارچوب پایش و سنجش خروجی ها، پیامدها و اثر است که برنامه از خود برجای می گذارد.

ضرورت و اهداف پژوهش

موفقیت هر برنامه توسعه که در کشور اجرایی می شود به عوامل مختلفی ازجمله منابع مالی، کیفیت تهیه و تنظیم برنامه، تبحر کارشناسان، مدیران و مجریان متعهد و متخصص بستگی دارد؛ اما عاملی که در کلیه فرایند تهیه و اجرای برنامه ها و درنهایت در تحقق اهداف برنامه نقش کلیدی دارد، وجود دستورالعملی است که در آن نحوه تنظیم برنامه با تاکید بر بعد شفافیت برنامه های دستگاه ها و اهداف به خوبی تبیین شده باشد. شفافیت و پاسخگویی برنامه ها از نظر اهداف و مولفه های کمی و کیفی آن از مهمترین عناصر ناظر بر تهیه کیفی هر برنامه است. این یکی از مطالبات برحق هر شهروند است که بداند بابت هر ریالی که دولت هزینه میکند چه خروجی هایی حاصل می شود و پیامد و اثر آن ها در عرصه زندگی مردم چیست. تدوین یک چارچوب برای پایش برنامه ها از نظر اهداف، خروجی ها، پیامدها و اثر یکی از الزامات ناظر بر شفافیت و پاسخگویی است. تجربه تهیه و اجرای شش برنامه پنج ساله توسعه کشور بعد از انقلاب اسلامی و گزارش های دستگاه های نظارتی حکایت از آن دارد که یک چارچوب پایش مدون برای آن ها وجود نداشته است تا ناظر بر تحقق خروجی ها و پیامدهای برنامه های توسعه کشور باشد. منظور و مقصود اصلی از تهیه گزارش حاضر این است که ضمن تبیین مفاهیم سه گانه خروجی، پیامد و اثر و بررسی وجوه تمایز آن ها، الگویی را برای تهیه یک چارچوب پایش خروجی و پیامد معرفی کند تا بتوان از آن در برنامه هفتم توسعه به نحو شایسته ای بهره گرفت.

تبیین مفاهیم سه گانه خروجی، پیامد و اثر

اکثر سازمان هایی که به امر برنامه ریزی و بودجه ریزی می پردازند نسبت به تفاوت های کلیدی بین فعالیت هایی که انجام می دهند آگاهی دارند و می دانند به دنبال چه تغییراتی (اثر) از انجام فعالیت ها هستند. البته صرف تمایز بین فعالیت و اثر همیشه کارساز نیست، زیرا برای حصول به تغییرات درازمدت مطلوب، ممکن است چندین گام بین فعالیت های سازمان و اثر مطلوب وجود داشته باشد. بررسی ها نشان می دهد که در هر برنامه ابتدا نهاده ها برای انجام فعالیت های معطوف به تولید خدمات یا محصول (خروجی) فراهم می آید و پس از انجام فعالیت های مربوطه، خروجی های مورد نظر تولید می شوند. با تولید خروجی ها در هر برنامه، فرایند شکل گیری تغییر (پیامدها) شروع می شود و درنهایت این تغییرات به بروز اثر مورد نظر کمک خواهند کرد. به عنوان مثال، سازمانی را در نظر بگیرید که بذر محصولی را برای کشاورزان فراهم می کند. این بذر و هر نوع هزینه مرتبط با آن مانند هزینه های حمل و نقل، هزینه های اداری و … به عنوان نهاده تلقی می شوند. فعالیت های تولیدی مرتبط با کاشت بذر شامل رفتن به سرزمین برای تحویل بذر به کشاورزان و احتمالا آموزش های مقدماتی به کشاورزان بوده و خروجی ناشی از این فعالیت ها عبارت است از توزیع بذر و آموزش کشاورزان. کشاورزان پس از دریافت بذر و آموزش های مقدماتی، اقدام به کاشت بذر می کنند. پیامدهای ناشی از خروجی ها را می توان به صورت رشد بذر و تبدیل به محصول، برداشت محصول و درنهایت مصرف یا فروش محصول در نظر گرفت. این تغییرات در زنجیره نتایج می تواند به بروز اثر مورد نظر کمک کند.

نظارت ناپذیری برنامه های توسعه برحسب معیارهای استاندارد

با توجه به فرایندی که در تهیه و تنظیم برنامه های توسعه کشور تاکنون طی شده است باید اذعان داشت که اقتضای رشد و توسعه در این فرایند و با اجرای برنامه های مصوب فراهم نمی شود. اگر در فرایند اولیه برنامه ریزی، مسیر ارزیابی و پایش خروجی ها و پیامدهای حاصل از اجرای برنامه به روشنی و شفاف برای حکمرانی نظارتی تعیین و تدقیق نشود، پیاده سازی و اجرای برنامه های توسعه به خصوص در سطح ملی با مشکلات عدیده ای روبه رو می شود و عملا راه به جایی نخواهد برد. در یک نظام برنامه ریزی، کارکرد نظارت و ارزشیابی بسیار مهم و حساس است، زیرا اگر برنامه ها از صافی چارچوب پایش مدون شده عبور کند بسیاری از ضعف هایی که در مراحل بعدی ممکن است بروز کند در این مرحله اصلاح می شود. از سوی دیگر، اطلاعات لازم را از طریق یک فرایند بازخورد کارآمد فراهم می آورد تا به مدیریت توانایی ببخشد که وسایل مناسب اجرای طرح را برگزیند و از سوی دیگر، ضعف های اجرایی طرح را آشکار می کند و مشکلاتی را که در مرحله برنامه ریزی پیش بینی نشده بود، می شناساند و به یافتن راه حل های آن ها یاری می رساند.

دلایل اصلی عدم تحقق احکام بر اساس گزارش های عملکرد ارائه شده توسط سازمان برنامه و بودجه

دلایل اصلی عدم تحقق احکام برنامه بر اساس گزارش های عملکرد ارائه شده توسط سازمان برنامه و بودجه:

• عدم تصویب یا ابلاغ بخش نامه ها و آیین نامه ها
• ایرادات ناشی از نحوه قانون گذاری
• تاخیر در تخصیص بودجه یا نقدینگی
• تخصیص ناکافی اعتبارات پیش بینی شده

این دلایل به نوبه خود دلالت بر این دارد که چارچوب پایش برای یرنامه ها وجود نداشته است؛ چراکه اگر چارچوبی وجود می داشت زمینه های بروز آن در فرایند برنامه ریزی درنظر گرفته می شد.

اهمیت و ضرورت تهیه چارچوب پایش برای برنامه هفتم

چارچوب پایش خروجی ها و پیامدها یک گام تحولی در نظام پایش و ارزشیابی است که بر پایش مبتنی بر پیامد استوار است. درواقع، این یک تغییر پارادایمی است که در آن نگاه پایشی از حالت صرفا اندازه گیری پیشرفت فیزیکی و مالی برنامه ها به یک الگوی حکمرانی مبتنی بر پیامدهای اجرای برنامه ها تغییر پیدا می کند. این چارچوب بیانگر این است که مولفه های اندازه گیری میزان دستیابی به اهداف برنامه ها (خروجی ها و پیامدها) را ارائه کند. رصد مستمر میزان پیشرفت هر برنامه در دستیابی به اهداف تعریف شده دو فایده کلیدی برای دولت دارد که عبارتند از: ۱- بهبود در تاثیرات توسعه ای برنامه های دولت و ۲- بهبود در پاسخگویی دستگاه های دولتی در قبال هر ریالی که دولت هزینه می کند. امروزه بسیاری از کشورهای در حال توسعه ازجمله هند از این چارچوب برای ارتقای کیفیت عملکرد برنامه های توسعه ای دولت و پاسخگویی بهره گرفته  اند. این چارچوب کار دستگاه ها و وزارتخانه را در تعیین مولفه ها برای اهداف در خصوص خروجی ها و پیامدها تسهیل می کند. یکی از کاستی های نظام برنامه ریزی برای برنامه های پنج ساله توسعه کشور نبود یک چارچوب مدون جهت پایش خروجی ها و پیامدهای اجرای برنامه ها است. دستگاه ها و سازمان هایی که از بودجه عمومی استفاده می کنند و همچنین شرکت های دولتی باید برای برنامه های پیشنهادی خود در برنامه های پنج ساله یک فهرست فرهنگی تنظیم کنند، فهرستی که توصیف آن در گزارش مرکز با عنوان ارکان توسعه پایدار آمده است. این چارچوب پایش خروجی ها و پیامدها باید ضمیمه این فهرست فرهنگی شود. با توجه به نکات بالا طراحی چنین چارچوبی در برنامه هفتم توسعه می تواند یک گام اولیه بسیار مفید و تحول آفرین برای اهداف کارایی و اثربخشی برنامه های توسعه ای تلقی شود.

پیشنهادهایی جهت تدوین چارچوب پایش خروجی ها و پیامدها در برنامه هفتم توسعه

پیشنهادهای ارائه شده جهت تدوین یک چارچوب برای پایش خروجی ها و پیامدها در برنامه هفتم توسعه به شرح زیر است:

• در فرایند تهیه و تنظیم برنامه هفتم توسعه کشور باید اهتمام کامل به عمل آید تا خلا اطلاعاتی که در برنامه های قبلی در ارتباط با ارزیابی و پایش عملکرد (خروجی، پیامد و اثر) وجود داشته است، در این برنامه پیش نیاید. برای این منظور باید از دستگاه ها خواسته شود که در زمان ارائه برنامه های پیشنهادی خود جداول پایش خروجی و پیامد را در تعامل با دفاتر تخصصی سازمان برنامه تنظیم کنند؛
• یکی دیگر از اقدامات ضروری در آستانه تهیه برنامه هفتم، تبیین یا بازنگری مجدد ماموریت ها و وظایف دستگاه ها است که بتوان هر برنامه پیشنهادی از سوی دستگاه را با وظایف و اولویت های ماموریتی آن ها تطبیق داد. چه بسا ممکن است برنامه پیشنهادی آنها در برنامه هفتم با حوزه ماموریتشان منطبق نباشد و یا قرابتی با آن نداشته باشد.

جمع بندی

امروزه بسیاری از کشورهای در حال توسعه از یک چارچوب پایش مدون ناظر بر خروجی ها و پیامدهای برنامه توسعه بهره گرفته اند و درواقع پارادایم پایش برنامه ها را از حالت اندازه گیری صرفا پیشرفت فیزیکی و مالی به یک الگوی حکمرانی مبتنی بر پیامدهای برنامه تغییر داده اند. تهیه این چارچوب مهم نیاز به انجام کارهای مقدماتی دارد که عمدتا به مفهوم سازی و ارائه تعاریف دقیق از بروندادهای برنامه مانند خروجی، پیامد و اثر برمی گردد. با توجه به فرایندی که در تهیه و تنظیم برنامه های توسعه کشور تاکنون طی شده است باید اذعان داشت که اگر در فرایند اولیه برنامه ریزی، مسیر ارزیابی و پایش خروجی ها و پیامدهای حاصل از اجرای برنامه به روشنی و شفاف برای حکمرانی نظارتی تعیین و تدقیق نشود، پیاده سازی و اجرای برنامه های توسعه به خصوص در سطح ملی با مشکلات عدیده ای روبه رو می شود و عملا راه به جایی نخواهد برد. لذا پیشنهاد می شود تا در تنظیم برنامه هفتم توسعه نیز چارچوبی برای پایش بروندادهای برنامه تدوین شود. به منظور عملکرد بهتر این چارچوب باید خلا اطلاعاتی که در برنامه های قبلی در ارتباط با ارزیابی و پایش عملکرد رفع شده و یک بازنگری در ماموریت ها و وظایف دستگاه ها به منظور تعیین اولویت ها انجام بپذیرد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری توسط یدالله ابراهیمی فر در سال ۱۴۰۱ انجام شده ‌است.