تجویز حق عمومی برای بنزین یارانه ای به انسداد سیاستی منجر میشود
تحلیل سیاستگذاری های قیمتی در ایران
به گزارش گروه خبر جامعه اندیشکده ها؛ اشاره-دکتر علی نصیری اقدم، استادیار دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی، در یک ارائه مملو از مثالهای تبیینگر، سیاستهای اقتصادی در کشور را تقلیل رابطه دولت-ملت به ارتباطی فنی و محاسباتی میداند که عاری از جنبههای روانشناختی، جامعهشناختی و حقوقی است. از نظر وی آنچه در جریان سیاستهای قیمتی انرژی با آن مواجهیم، گرفتاری در گرداب انسداد سیاستی است که عملاً دست دولت برای هر نوع اقدام کارآمد را میبندد.
نصیری اقدم سهمیهبندی بنزین بر اساس کد ملی را در زمره سیاستهایی دستهبندی میکند که با ایجاد انسداد در قدرت سیاستگذاری دولت، ناخواسته باور به ناکارآمدی دولت را تقویت میکند. به زعم وی سیاستنویسی نیازمند هوشمندیای است که از سادهسازیهای علم اقتصاد فراتر رود و روایت سیاسی هر طرح سیاستی را پیش چشم سیاستمدار و سیاستگذار بگذارد.
مقدمه
رویکرد این جستار به موضوع سهمیهبندی بنزین و سیاستهای اقتصادی در کشور، گرچه انتقادی است اما نافی زحمات و دغدغههای مهمی که منجر به پیشنهاد و اجرای آزمایشی یک کار فنی خوب و منسجم در کشور شده، نیست. بنابراین نقطه ورود نه از بعد فنی بلکه از بعد حکمرانی به این بحث است.
مسئله چیست؟
مدیریت یارانه انرژی در ایران، یک مسئله تاریخی و دارای پیشینه طولانی است که همواره اختلافاتی درباره آن وجود داشته است. در دهه 1370 خورشیدی و قانون برنامه سوم توسعه قیمت بنزین سالانه ده درصد افزایش مییافت. متاسفانه این روند به نسبت کُند در برنامه چهارم توسعه و با روی کار آمدن مجلس هفتم متوقف شد که برای کشور آسیبهای زیادی به همراه داشت. آقای حداد عادل به عنوان رئیس مجلس شورای اسلامی از این توقف مخرب با عنوان «هدیهای برای ملت ایران» نام برد و رسماً اعلام کرد که جلوی افزایش قیمت بنزین را خواهیم گرفت. بنابراین، عملا اصلاحات قیمتی هم از دستور کار برنامه چهارم خارج شد و باعث شد شکاف قمیتی روزبهروز افزایش یابد. این وضعیت تا آخر دولت اول آقای احمدینژاد ادامه داشت. احمدینژاد با قدرت خطابه، لابیگری، هوش و البته دغدغهای که برای توزیع درآمدها داشت، هدفمندی یارانهها و سهمیهبندی بنزین را اهرمی برای پیشبرد منویات خود قرار داد.
در این برهه از زمان برای نخستینبار در ایران، نطفه پیوند میان افزایش قیمت بنزین و توزیع درآمد پایهگذاری شد. درواقع مبنای طرح سهمیهبندی بنزین نیز اتصال اصلاح قیمتها و پرداخت یارانه به مردم است، بهطوریکه موجب کسری بودجه هم نشود و از این رهگذر جلوی افزایش بیشتر سطح عمومی قیمتها نیز گرفته شود.
با وجود اینکه با اجرای قانون هدفمندی یارانهها در یک مرحله قیمتها اصلاح شد ولی تداوم نیافت و حتی در چهار سال بعد از آن که آقای احمدینژاد در قدرت بود، قیمت بنزین و سایر حاملهای انرژی اصلاح نشد. در دورههای بعدی هم هرگاه دولتی اراده تغییر قیمت داشت، ناگزیر از حرکت با چراغ خاموش بود. حتی در دوره اوج محبوبیت آقای روحانی این امر محقق نشد. برخی از اعضای کابینه از جمله فردی که در سطح اجتهاد تحصیلات حوزوی داشت و عضو دولت بود، پرداخت یارانه به عموم مردم از محل افزایش قیمت بنزین را غیرشرعی و مخرب میدانست. وزیر وقت اقتصاد میگفت بیائید این برنامه را متوقف کنید و اگر اشکالی پیش آمد مرا به عنوان مدافع حذف یارانههای مستقیم از دولت بیرون کنید. با وجود همه این حرفها نه قیمتها اصلاح شد، نه یارانهها متوقف شد و امروز سازمان هدفمندی یارانهها تبدیل به خزانه دوم کشور شده است که از نظر اصول بودجهریزی امری غیرقابلقبول است.
بنابراین افزایش قیمت نه در تتمه دوره احمدینژاد و نه در دوره بعدی محقق نشد و هر بار که دولت به آن نزدیک شد، منجر به شورشهای خیابانی شد. در موردی هم که قیمتها کمی تعدیل شد، آقای روحانی ناگزیر شد درآمد ناشی از افزایش قیمت را بین مردم پخش کند. یعنی مجبور شد دوباره یارانه را افزایش دهد. این پدیده به معنای شرطیشدن مردم به دریافت یک پول توجیبی است برای اینکه اجازه دهند دولت کاری انجام دهد. این چیزی است که من آن را انسداد سیاستی مینامم. یعنی هدفمندی یارانهها از نظر حکمرانی و سیاستگذاری، دست سیاستمدار را کوتاه کرد و با مطالبهای که برای مردم ایجاد کرد، عملاً امکان این را که دولت بخواهد قدم از قدم بردار، مسدود کرد. دولت را با یک تناقض روبهرو کرده است. اگر اصلاحات نکند وضعیت روزبهروز وخیمتر میشود و اگر اصلاحات را در دستور کار قرار دهد با انواع چالشهای اجتماعی و اقتصادی مواجه میشود؛ به نحوی که امروز نهفقط دولتمردان نیاز به اصلاح قیمتها را کتمان میکنند، بلکه اقتصاددانان نیز دیگر چنین سیاستی را توصیه نمیکنند؛ چراکه به ابعاد اجتماعی موضوع تا حدی وقوف پیدا کردهاند.
مسئله این است که ما رابطه دولت و مردم را به یک رابطه فنی و محاسباتی تقلیل دادیم؛ درحالیکه رابطه دولت و ملت یک رابطه اجتماعی و دارای ابعاد روانشناختی است. بیتوجهی به این مهم، سیستم حکمرانی را قفل میکند. و این قفل را هدفمندی یارانهها به پای حکمرانی ایران زد.
در سال 1397 و در شرایطی که به دلیل تحریمها و جهش ناگهانی نرخ ارز ما نمیتوانستیم قدم از قدم برداریم، طرح سهمیهبندی بنزین بر اساس حق همه ایرانیها به برخورداری از بنزین یارانهای پیشنهاد شد. این طرح از منظر حکمرانی و انسداد سیاستگذار، تفاوتی با هدفمندی یارانهها ندارد، بلکه آثار منفی آن را نیز تشدید میکند و مثل سرطان در نظام حکمرانی و سیاستگذاری کشور رسوخ میکند.
نقد چیست؟
سهمیهبندی بنزین بر اساس کد ملی، حق استفاده از بنزین را برای همه ملت و نه صرفا افراد دارای خودرو، در نظر میگیرد. منطق این پیشنهاد این است که صاحبان خودرو غالبا در دهکهای بالای جامعه قرار دارند و یارانه بنزین بر اساس پلاک خودرو به معنای توزیع یارانه بین جامعه شهری و متمول است. و چون دهکهای پایینی و جامعه روستایی از این یارانه کمتر منتفع میشوند، اختصاص بنزین یارانهای به خودرو ناعادلانه است. به عبارت دیگر، اقتضای عدالت در توزیع یارانه بنزین این است که ما برای هر فرد سهمیه بنزین در نظر بگیریم، چه مالک خودرو باشند، چه نباشند. با این منطق یک عبارت بسیار مهمتر مطرح شده و آن این است که هر فرد حق استفاده از یارانه بنزین را دارد که این عبارت نقطه عزیمت بحث انتقادی است.
برای اینکه ببینیم تبعات و معنای واقعی حق هر ایرانی برای استفاده از بنزین یارانهای چیست، اجازه بدهید چند مثال بزنیم. مراتع بهصورت رایگان در اختیار روستائیان و عشایری است که برای تغذیه گله خود از آنها بهرهمند میشوند. هرچه اندازه گله افراد بزرگتر باشد، صاحبان گله بیشتر از این موهبت الهی که در زمره انفال است بهرهمند میشوند. حالآنکه فقیرترین مردم در شهرهایی که هزینه زندگی در آنها بسیار سرسامآور است به چنین موهبتی دسترسی ندارند. مطابق منطق طرح سهمیهبندی بنزین بر اساس کد ملی، باید به هر کد ملی حق بهرهمندی از مرتع را اعطا کنیم و در قالب یک بستر فنی به آنها اجازه بدهیم که یا از حق خود استفاده کنند، یا آن را به کسانی که در روستا زندگی میکنند و گوسفند دارند بفروشند. نفس ایجاد «حق» که این طرح پیش میکشد از اساس مشکل دارد و تعریفکردنی نیست. دولت به مترو و قطارهای حومهای یارانه کلان میدهد. دولت به اتوبوسرانی شهری یارانه میدهد. دولت به آبوفاضلاب شهری یارانه میدهد. دولت به آموزشوپروش (کسانی که بچه دارند) یارانه کلان میدهد. تعمیم منطق بالا مستلزم این است که دولت همه این امور را رها کند و در عوض آن حق مترو، حق قطار حومهای، حق اتوبوس شهری، حق ثبت نام و… تعریف کند و افرادی که به این حقوق نیاز ندارند، در بستر فنی به کسانی که نیاز دارند بفروشند و از قبل این طرح قیمتها هم اصلاح شود.
اگر سیاستگذار بخواهد سازگار رفتار کند و این «حق» را در همه ابعاد و امور به کار بندد، آنوقت با وضعیت بازگشت به دولت ملوکالطوایفی مواجه خواهیم شد. به این معنا که استفاده از پلیس، ویزا و غیره نیز در عِداد حقوقی قرار میگیرد که هر فرد باید در بازاری مخصوص، آن را تهیه کند! از نظر فلسفه سیاسی این وضعیت یعنی بازگشت به وضع طبیعی (آنارشیسم). آبشخور فکری این اندیشه که ممکن است طراحان این طرح اصلاً به آن توجه نکرده باشند، از یکسو تفکر لیبرتارین و از سوی دیگر تفکر نئومارکسیستی است. در این طرح این دو نحله سیاسی که دو سر طیف قرار دارند، با هم برادر و دارای خط اشتراک شدهاند. لیبرتارینها از اینکه دست دولت برای هر کاری بسته میشود و نئومارکسیستها از اینکه به جامعه عادلانه میرسند، این طرح را میپسندند.
نکته بعدی این است که وقتی این حق تعریف شد و هر فرد امکان خریدوفروش حق خود را به دست آورد، آن وقت انتظار نظری این است که قیمت بازار در جایی نزدیک به قیمت فوب خلیج فارس کشف شود. اینجا دوباره همان آثار قیمتی بر قیمت حملونقل و غیره ظاهر میشود و نهتنها صاحبان خودرو، بلکه همه افرادی که از این خدمات در شهر و روستا استفاده میکنند به آن معترض میشوند و از دولت میخواهند که وارد سامانه شود و با عرضه بنزین بیشتر قیمتها را بشکند و دولت هم به آن تن خواهد داد.
نکته بعدی این است که کف قیمت که همان قیمت بنزین در حال حاضر است، قیمت مطلوبی نیست که میخواهیم آن را افزایش دهیم. ولی وقتی که مبنای تعلق یارانه آن قیمت کف برای همه ایرانیان باشد، آنوقت هیچوقت اجازه افزایش کف قیمت را پیدا نمیکنیم چونکه 80 میلیون نفر جلوی نظام حکمرانی میایستند. اینها همه مصادیق انسداد سیاستی است که برای نظام حکمرانی ایجاد میشود و هیچ کاری هم در برابر آن نمیشود انجام داد.
نتیجه فروکاستن موضوع قیمت حاملهای انرژی به یک مسئله فنی و دیدن موضوع بهمثابه یک بازی نهتنها حل مشکل بنزین نیست بلکه ناکارآمدسازی دولت و خالیکردن دست دولت از ابزارهای سیاستی است. اگر این استدلال را بپذیریم آنگاه باید در طراحی سیاستها بسیار دقت کنیم. چراکه اینگونه طرحها علاوه بر ازبینبردن اثربخشی دولت، بهصورت ناخواسته در امتداد این تفکر قرار میگیرند که دولت در ایران ناکارآمد است.
راهحل چیست؟
از گذشته و در نقطههای دوراهی میان اصلاح قیمتی و غیرقیمتی، همواره این سوال در ذهنم وجود داشت که مسئله اصلی چیست؟ آیا مسئله صرفا ارزانبودن قیمت بنزین است، یا مسئله دارای لایههای عمیقتری است که باید در پاسخ به آن و بهعنوان یک هدف میانی به مسئله قیمت بنزین پرداخت. برای اینکه نکته روشن شود اجازه بدهید چند مثال بزنم.
اخیرا رئیسجمهور در سفر به استان کردستان راهآهن سنندج –همدان و همچنین، فرودگاه سقز را افتتاح کردند. و همچنین وعده دادند که به زودی راهآهن به باشماق متصل شود. و بعد هم گفته شد که از هفته بعد دو قطار و یک پرواز برنامهریزی میشود. ببینید وقتی شما یک خط ریلی احداث یا فرودگاه بنا میکنید باید خط و ایستگاه و فرودگاه را در دسترس نگه دارد و برای این منظور باید هزینههای قابل توجهی را متحمل شود. وقتی که قرار باشد هر سه روز یکبار قطار و هر هفت روز یک پرواز انجام شود، منافعی که حاصل میشود به هیچوجه هزینههای آن را پوشش نمیدهد. با وجود این، در گفتوگوها و اخبار طوری القا میشود که احداث این خطوط ریلی و فرودگاهها حق مسلم مردم است. در این مورد هم ما با مسئله مشابهی مواجه هستیم: آیا احداث خطوط ریلی و فرودگاه حق مسلم مردم است یا حق مردم دسترسی به وسایل حملونقل عمومی برای سفر به سایر نقاط است؟ اگر بپذیریم که باید به تقاضای سفر به ارزانترین روش پاسخ بدهیم، آنگاه دیگر احداث ریل یا فرودگاه حق مسلم نمیشود. تلقین وجود حق دسترسی به فرودگاه و خط ریل به معنای تحمیل هزینهای مادامالعمر به بودجه عمومی کشور است. بودجهای که مابهازای آن به تقاضای سفر پاسخ داده نمیشود. بنابراین شناخت مسئله مردم، شناسایی راهحلهای پاسخ به آن مسئله و ایجاد حق در آن زمینه نیازمند هوشمندی است.
در مسئله حاضر هم همین بحث مطرح است. افراد زمانی به قیمت بنزین حساس میشوند که تنها راه رسیدن آنها به مقصد، خودروی شخصی باشد. اگر استفاده از اتوبوسهای تندرو، تاکسیهای مناسب، قطارهای حومهای و سایر وسایل حملونقل عمومی بهراحتی و با قیمت مناسب در دسترس باشد، افراد دیگر به قیمت بنزین اینقدر واکنش نشان نخواهند دارد. اما در گذشته این کار بهخوبی انجام نشده است و مردم به این باور رسیدهاند که دولت چنین کاری نخواهد کرد و بعد از افزایش قیمت بنزین، اقدامی برای بهبود حملونقل عمومی انجام نخواهد داد. راهحل دیگر این است که ابتدا روشهای جایگزین حملونقل توسعه یابد؛ این راهحل هم به دلیل محدودیتهای بودجهای عملیاتی نخواهد شد. راه سومی که من به آن اعتقاد دارم تطور و تحول همزمان این دو است. بهطورمثال، قیمت بنزین را ده درصد افزایش دهیم و در ازای آن خطوط مترو را توسعه دهیم. چنین حرکتی، نیازمند یک سند تعهد از طرف دولت در قبال اصلاحات قیمتی است.
مقدم بر این سند، فضاسازی رسانهای و گفتوگو با مردم است. گفتوگو با مردم و تشریح شرایط و تبیین تعهدات از ضروریات این نوع اصلاحات است. بدون دیپلماسی و فن گفتوگو با مردم و بدون استفاده از نظر جامعهشناسان، سیاست با موفقیت پیادهسازی نخواهد شد.
نکته آخر اینکه سیاست برتر، سیاستی است که روایت و داستان داشته باشد و بتواند ارتباط موثر و معناداری با مردم برقرار کند. در یک طرح سیاستی باید ارتباط دولت و ملت دیده شده باشد و اثری که این سیاست بر آن ارتباط میگذارد، پیشبینی شود. در علوم انسانی اقتصادیها و اقتصاددانان بسیار مستعد سادهسازی هستند و در سادهسازی آنقدر پیش میروند که بسیاری از عوامل را نمیبینند. ندیدن نقش نهادها گاهی میتواند یک سیاست را دچار چالش جدی کند. برخی از جنبههای این سادهسازی به علم اقتصاد مربوط میشود. علم اقتصاد طی صد سال اخیر ارتباطش را با ابعاد جامعهشناختی، حقوقی و روانشناختی قطع کرده و لذا بهشدت سادهانگارانه است.
خلاصه اینکه طرحی که به لحاظ فنی و در درون آزمایشگاه موفق است، لزوما در عمل موفق نخواهد بود. موفقیت فنی شرط لازم پیادهسازی سیاست است ولی شرط کافی نیست.
