حمایت از صنایع آسیب دیده در جنگ رمضان
ارائه بسته حمایتی فناورانه از صنایع آسیب دیده در جنگ رمضان
اندیشکده اقتصاد دانشبنیان
بیان مسئله و ضرورت حل آن
یکی از چالشهای پیشآمده در جنگ رمضان در درگیری با دشمن آمریکایی- اسرائیلی، آسیب دیدن زیرساختهای صنایع؛ ماشینآلات و دستگاههای تولیدی آنان است. بدیهی است در فرآیند درگیری، صنایع با سطح فناوری مختلف دچار آسیبهای خفیف تا جدی شدند. با این حال، این وضعیت میتواند بهعنوان فرصتی راهبردی برای بازآفرینی و ارتقای توان فناورانه کشور تبدیل شود چراکه این صنایع مشتریان بالقوهای برای خرید داخلی از شرکتهای دانشبنیان و ماشینسازیهای داخلی هستند. در صورت تجمیع این خریدها؛ بازار بزرگ و جدیدی برای حوزه نوآوری کشور پدید خواهد آمد. مشروط بر آنکه سیاستگذاری بازسازی بر پایه ظرفیتهای بومی از جمله دانش فنی انباشتهشده در شرکتهای دانشبنیان و همکاری فناورانه هدفمند با کشورهای دوست طراحی و اجرا گردد. از این رو محور تمرکز این گزارش، طراحی چارچوبی برای شناسایی و بازسازی صنایع داخلی است که در جریان جنگ رمضان متحمل خسارات شدهاند.
چارچوب کلی بسته حمایتی و ملاحظات مالی آن
بهمنظور تقویت تابآوری ملی و تسریع در بازگشت به وضعیت پایدار تولید و فناوری، تدوین چارچوبی جامع برای شناسایی دقیق صنایع آسیبدیده و فناوریهای کلیدی وابسته به آنها، امری ضروری است. این شناسایی باید مبنای ارائه حمایتهای هدفمند و مؤثر از شرکتهای دانشبنیان و واحدهای صنعتی ذیربط، بر اساس نوع و سطح فناوری مورد نیاز و میزان آسیب وارده، قرار گیرد تا حمایت از یک شرکت دوبار توسط نهادهای مختلف صورت نگیرد یا شرکتی بی بهره ار حمایتها باشد. برای این منظور تشکیل یک کمیته در داخل دولت اجتناب ناپذیر است.
با عنایت به ملاحظات اقتصادی و کسری بودجه دولت، اتکای صرف به تأمین مالی دولتی متداول از بودجههای سالانه بهعنوان تنها سازوکار حمایتی، رویکردی چالشبرانگیز بوده و پتانسیل ایجاد تورم از طریق سازوکارهایی نظیر چاپ پول را به همراه دارد. لذا، بسته حمایتی پیشنهادی باید با بهرهگیری هوشمندانه از ظرفیتهای مغفول ماندهی موجود طراحی و اجرا گردد.
طراحی چنین بستهای، ضمن اجتناب از تحمیل بار مالی مضاعف بر دولت و کنترل تورم، باید انگیزه کافی را برای صنایع کشور بهمنظور مشارکت فعال در فرآیند بازسازی و ارتقاء فناورانه فراهم آورد و در نهایت منجر به تقویت بنیانهای صنعتی و فناورانه ملی بهصورت توأمان گردد.
فرآیند حمایتی
ضروری است تا کمیتهای متشکل از معاونت علمی، وزارت صنعت معدن و تجارت و صندوق نوآوری و شکوفایی تشکیل شود. این کمیته ضمن بررسی چابک صنایع آسیبدیده، در ابتدا نوع آسیب و حمایت لازم را بررسی نموده و با همکاری آن نهادها اقدامات لازم جهت بازسازی صنایع را انجام میدهد. تشکیل چنین کمیتهای از آن جهت اهمیت دارد که برخی از شرکتها از محلهای مختلف حمایت جذب ننمایند و در مقابل برخی از شرکتها از دریافت حمایتهای کافی بیبهره مانند.
انواع حمایتها
حاکمیت در بازسازی صنایع جنگزده با توجه به شرایط تورمی نمیتواند پول چاپ کرده و پایه پولی را افزایش دهد؛ چراکه در شرایط فعلی میتواند منجر به تورم شود. به همین دلیل لازم است از ابزارهای جایگزین استفاده شود. حاکمیت دارای داراییهای قابل نقدشونده است ولی این داراییها از جنس پول نقد و منابع صندوق توسعه ملی نیستند و با توجه به وضعیت جنگی میتوانند در تأمین مالی جهت بازسازی صنایع آسیبدیده بخش خصوصی استفاده شوند. این تأمین مالی میتواند از طریق اموال مازاد و مجوزهای دولتی ؛ استفاده از ظرفیت قوانین داخلی و همکاری خارجی صورت گیرد. در زیر این سه مسیر تشریح میشوند:
مولدسازی دارایی مازاد دولتی
یکی از داراییهای ارزشمند دولت که ارزش مالی بالایی دارد؛ مربوط به برخی از مجوزهایی است که اگر برای صنایع آسیبدیده لحاظ گردد بهمانند تأمین مالی و دارای ارزش نقد شوندگی بالایی است. هرچند در اعطای این مجوزها و داراییهای مازاد دولتی نمیتوان بهصورت بررسی نشده عمل کرد اما با توجه به شرایط جنگی کشور کاهش حساسیتهای برآمده از تعارض منافع سازمانهای دولتی میتواند مسیر مهمی برای حل چالش تأمین مالی صنایع باشد. بررسی قانون مولدسازی داراییهای دولت نشان میدهد 50 درصد از درآمد حاصل از منافع این داراییها (اجاره، فروش، سرمایهگذاری و …) میتواند در راستای مصوبات کمیته تخصیص موضوع ماده 30 قانون برنامه و بودجه[1] مورد استفاده قرار گیرد. بنابر این ماده، هیأت وزیران اختیار استفاده 50 درصد از عواید این بودجه در موارد خاص را دارد. تصمیمگیری در مورد مولدسازی داراییهای مازاد دولت بر عهده هیأت و دبیرخانه مرتبطی است که در وزارت اقتصاد و دارایی مستقر است. مصوبات این هیأت به شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا جهت تصویب ارسال میشود و پس از تصویب به دستگاهها جهت اجرا ابلاغ میشود. چالش عمده این است که شناسایی داراییها و فروش آنها با روال عادی زمانبر است و از سوی دیگر برخی از دستگاهها از ارائه اطلاعات سر باز میزنند. لازم است این روند بواسطه هیأت چابک شده و دستگاههای مشمول با ضوابط جنگی شروع به فعالیت نمایند.
اجاره بلندمدت زمین یا ساختمانهای مازاد دولتی برای فعالیتهای مولد اقتصادی مثل شهرکهای صنعتی و پارکهای علم و فناوری خصوصی – یا مجوز تغییر کاربری اراضی در این مدل دولت قابل انجام هستند. بخش زیادی از دستگاههای اجرایی از جمله وزارت راه و شهرسازی، سازمان جنگلها و مراتع، محیط زیست و … زمینهای ارزشمندی در اطراف شهرها دارند که با تغییر کاربری از جنگل، مرتع و زمین بایر به شهرک صنعتی و یا پارکهای علم و فناوری خصوصی میتوانند ارزشافزوده اقتصادی ایجاد نمایند و بخشی از این عواید در بازسازی صنایع آسیب دیده کشور مورد استفاده قرار گیرد.
مجوزها
یکی دیگر از داراییهای ارزشمند دولت، مجوزها هستند. این مجوزها طیف وسیعی از حوزهها اعم حوزه خدماتی و اقتصادی (خودرو، بیمه و …)، حوزه خدماتی و اقتصادی (مجوز واردات خودرو، فروشگاههای زنجیرهای، شهرکهای صنعتی و …)، امتیازات دولتی (پخش رسانهای و برندهای دولتی) و زیرساختها (بندر، فرودگاه و …) را در برمیگیرد. برخی از این امتیازات و مجوزها عبارتند از:
- حوزه خدماتی و اقتصادی از قبیل مجوز واردات خودرو، شهرکهای صنعتی، بیمه، شرکت هواپیمایی، اپراتورهای تلفن همراه، صرافی و بورس کالا:
- مجوز واردات خودرو: یکی از مجوزهای بسیار جذاب، اعطای مجوز واردات خودرو برای یک مدت زمان مشخص است. درآمدهای حاصل از مجوز واردات خودرو میتواند در بازسازی صنایع و تجهیزات مرتبط با ماشینآلات استفاده شود.
- مجوز ساخت شهرکهای صنعتی جدید میتواند یکی از منابع درآمدی برای دولت است و این امر در شرایط جنگی بایستی بیشتر مد نظر قرار گیرد. برخلاف خیلی از زیرساختها مثل بنادر و آزادراهها، در شهرکهای صنعتی و فروشگاههای زنجیرهای، بخش عمدهای از درآمدهای دولت از محل مجوز ساخت و بهرهبرداری است. در گام اول بایستی زمین مورد نظر بواسطه سازمان شهرکهای صنعتی انتخاب شده و درخواست تغییر کاربری اراضی به سازمانهایی مثل جهاد کشاورزی، منابع طبیعی و شورای عالی معماری و شهرسازی ارسال میشود. پس از تأیید دستگاههای مذکور، کمیسیون ماده 5 یا کمیسیون تبصره 1 از ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی برای تغییر کاربری اراضی رأی صادر میکند. پس از این مرحله، مجوز اصولی در صورت تأیید زمین شرکت آب و برق منطقهای، محیط زیست بوسیله سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران صادر میشود. در صورت صدور مجوز اصولی، زمین تملک شده و به بخش خصوصی واگذار میشود. تمام این فرآیند 3 تا 6 سال ممکن است طول بکشد اما کشور نمیتواند منتظر بماند تا این زمان طی شود و لذا ساختار چابکی نیاز است تا این فرآیند در حداقل زمان ممکن طی شود.
- حوزه بهرهبرداری از برند و امتیاز دولتی از قبیل مجوزهای پخش رسانهای، مجوز نشانهای تجاری وابسته به دولت
- حوزه تأسیس یا بهرهبرداری از زیرساختهای عمومی از قبیل مجوز احداث و بهرهبرداری آزادراه، بندر، فرودگاه، مراکز داده و خطوط ریلی:
در این مورد، سرمایهگذاران بزرگ مثل سازمانهای توسعهای مثل قرارگاه سازندگی خاتمالانبیا، بنیاد برکت، ستاد اجرایی فرمام امام (ره) و … میتوانند مشارکت کنند و از محل بهرهبرداری زیرساختها، منابعی را جهت بازسازی در اختیار صنایع قرار دهند. اما باید در نظر داشت که معمولاً بازگشت سرمایه این زیرساختها بالای 5 است و خود مجوز بخش بسیار کمی از کل پروژه را پوشش میدهد اما اگر مجوز همراه با قرارداد بهرهبرداری مثل BOT و BOO باشد میتواند درآمد قابلتوجهی را در مرحله اولیه داشته باشد و این درآمد برای بازسازی صنایع استفاده شود. هرچند واگذاری صنایع ذیل نهادهای عمومی غیر دولتی به صنایع آسیب دیده به شرط بهرهگیری از فناوریها و شرکت های داخلی با تایید کمیته ذکر شده نیز میتواند مسیری برای جبران خسارتهای صنایع باشد.
نکته: این بسته حمایتی سعی میکند هزینه خرید تجهیزات و ماشینآلات آسیبدیده را بهواسطه ظرفیتهای موجود تسهیل نماید. لذا امتیازات ذکر شده در قالب حمایتهای دولتی باید با شرط بهرهگیری از فناوری و شرکتهای دانش بنیان در اختیار صنایع آسیب دیده قرار داده شود
استفاده از ظرفیتهای مربوط به قوانین داخلی
ظرفیتهای قوانین پژوهش و فناوری و منابع بودجهای:
با هدف شناسایی و تحلیل ظرفیتهای مالی قابل بهرهبرداری برای حمایت مالی از زیستبوم فناوری کشور که مشتریانی از صنایع آسیبدیده دارند، به بررسی دقیق قوانین بودجه دولت پرداخته شده است. بر اساس تحلیل قوانین مذکور، منابع قابل استفاده در دو گروه اصلی شناسایی و دستهبندی شدهاند: منابع ویژه و منابع عمومی.
منابع ویژه، آن دسته از اعتبارات قانونی هستند که بهطور مستقیم به پژوهش، توسعه فناوری و نوآوری اختصاص یافتهاند. این منابع عمدتاً از چهار بخش عمده قانون بودجه استخراج شدهاند:
- اعتبارات برنامهای ذیل فصول تحقیق و توسعه(در امور دهگانه قانون بودجه، مانند امور خدمات عمومی، اقتصادی، آموزش و پژوهش و…).
- هزینههای پژوهشی شرکتها، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولتکه موظف به هزینهکرد درصد معینی از بودجه خود در حوزه پژوهش و نوآوری هستند.
- اعتبارات وفق ماده (۵۶) قانون تنظیمبخشی (۲)که دستگاههای اجرایی را ملزم میکند بخشی از اعتبارات هزینهای تخصیصیافته را صرف امور پژوهشی و نوآوری نمایند.
- ردیفهای متفرقهکه بهصورت مشخص برای موضوعات پژوهشی خاص در لایحه بودجه گنجانده شدهاند.
برآوردها منابع در بخش اول بر مبنای آخرین دادههای در دسترس رقمی بالغ بر 80 هزار میلیارد تومان را نشان میدهد. در کنار این منابع ویژه، منابع عمومی نیز شناسایی شدهاند که هرچند عنوان و ماهیت آنها مستقیماً به حوزه نوآوری مربوط نیست، اما با سیاستگذاری و پیگیری هدفمند، میتوان آنها را به خدمت توسعه فناوری و نوآوری کشور درآورد. این منابع عمدتاً در قالب تبصرهها و جداول متفرقه قانون بودجه و در بخشهایی نظیر انرژی، کشاورزی، حملونقل، صنعت، معدن و تجارت و… قرار دارند. بهرهبرداری از این منابع، مستلزم تعامل فعالانه دستگاههای اجرایی و اجزای زیستبوم فناوری و نوآوری کشور است.
حجم منابع شناساییشده، بهویژه در بخش منابع عمومی، عدد قابلتوجهی است که جزئیات برخی از آنها در جدول 1 اشاره شده است. برآورد این منابع بر اساس محاسبات انجام شده در قوانین بودجه، رقمی بیش از 200 همت مشاهده میشود. مبنای محاسبه با در نظر گرفتن تخمین منابع پژوهش و فناوری بودجه به منابع عمومی بهدستآمده است. ( 1.58 درصد)
با این حال، نکته اصلی در نحوه بهرهبرداری و هزینهکرد این منابع در راستای توسعه زیستبوم نهفته است. استفاده از ظرفیت شرکتهای دانشبنیان داخلی برای توسعه فناوری و توجه به تولید داخل میتواند نقش مهمی در اثربخشی این منابع ایفا کند. همچنین ضروری است پروژههایی که از محل منابع دولتی تعریف میشوند، با شفافیت کامل اجرا شده و خروجی آنها بهطور مشخص قابل ارزیابی باشد؛ بهگونهای که این خروجیها بتوانند اثرات اقتصادی و اجتماعی ملموسی برای کشور در شرایط فعلی به همراه داشته باشند. بر این اساس، باید رویکرد سیاستی بر اتصال فناوری به مأموریتها و برنامههای دستگاهها استوار شود؛ بهگونهای که فناوری بهعنوان ابزار تحقق اهداف مشخص شده در قوانینی مانند برنامه هفتم پیشرفت و قوانین بودجه سنواتی برای دستگاههای مختلف کشور باشد.
* فناوریها و محورهای ذکر شده در بخشهای ستارهدار عیناً در بودجه و برنامه هفتم ذکر شده است.
در این راستا احکام پیشنهادهای ذیل در بهرهگیری از ظرفیت منابع مورد اشاره قابل ذکر است.
- احصای اهداف کمی و تکالیف قانونی هر دستگاه و تعیین پروژهها و اقدامات اولویتدار فناورانه متناظر؛ بهنحویکه تحقق احکام قانون برنامه و قوانین بودجه سنواتی از طریق بهرهگیری از فناوری و تحقیق و توسعه داخلی، امکانپذیر و قابلسنجش گردد. سازمان برنامه و بودجه مکلف است ردیفها و اعتبارات عمومی دستگاهها (از جمله اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای) را برای پشتیبانی از پروژههای فناورانه متناظر با مشتریانی از صنایع آسیبدیده را شناسایی و در برنامه اجرایی درج نماید.
- سازمان برنامه و بودجه با همکاری معاونت علمی و فناوری مکلف است فهرست مصادیق منابع عمومی قابل بهرهبرداری جهت ارتقای بهرهوری از طریق تحقیق و توسعه و تولید فناورانه (به تفکیک منبع، محل درج در قوانین، دستگاه مسئول و پروژههای متناظر) را تهیه و سالانه بهروزرسانی نماید.
- معاونت علمی و فناوری مکلف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه فهرست اقلام راهبردی و آسیبدیده در شرایط فعلی کشور را شناسایی و بر اساس شاخصهایی همچون نیاز کشور به قلم راهبردی، وارداتی بودن فناوری و یا اقلام تولید شده، ارزبری و تحریمی بودن اقلام و فناوریهای احصاء شده اولویتبندی نماید. تخصیص منابع و تعریف پروژه بر اساس اولویتهای مشخص شده صورت میپذیرد.
اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه:
یکی از ابزارهای مؤثر برای حمایت از سرمایهگذاری و انجام فعالیتهای تحقیق و توسعه در صنایع آسیبدیده، استفاده از مشوقهای مالیاتی است. این نوع حمایت، با توجه به محدودیتهای بودجهای دولت در تأمین منابع برای حمایتهای مستقیم، میتواند انگیزه کافی برای سرمایهگذاری فناورانه و دانشبنیان در میان این صنایع ایجاد نماید. با تصویب قانون جهش تولید دانشبنیان در اردیبهشتماه ۱۴۰۱، سازوکار اعتبار مالیاتی بهعنوان ابزاری حمایتی در سه حوزه شامل، اعتبار مالیاتی پروژههای تحقیق و توسعه (بند ب ماده 11)، اعتبار مالیاتی سرمایهگذاری در شرکتهای دانشبنیان، فناور و صندوقهای پژوهش و فناوری (بند ت ماده 11) و اعتبار مالیاتی قراردادهای همکاری فناورانه تحقیق و توسعه با دانشگاهها و مراکز پژوهشی (ماده 13)، به رسمیت شناخته شد و طی دو سال گذشته اجرایی گردیده است.
ازاینرو با بهرهگیری از ظرفیتهای این قانون، میتوان متناسب با شرایط بحرانی ناشی از آسیب صنایع، اصلاحات و اقدامات جدیدی را در دستورالعملهای اجرایی آن (مصوب شورای راهبری فناوریها موضوع ماده ۸ قانون جهش تولید دانشبنیان) اعمال کرد. از جمله این اصلاحات و اقدامات عبارتند از:
- بهمنظور افزایش اثرگذاری اعتبار مالیاتی، هزینههای مرتبط با ماشینآلات و تجهیزات آزمایشگاهی مورد نیاز این پروژههای تحقیق و توسعه موضوع بند «ب» ماده ۱۱ قانون جهش تولید دانشبنیان که در حالت عادی با نرخ استهلاک معین شده مطابق ماده 149 قانون مالیات مستقیم مورد پذیرش و محاسبه است، از این پس با نرخ استهلاک تسریعشده معادل دو برابر نرخ مصوب ماده مذکور محاسبه گردند
- در حوزه سرمایهگذاری، شایسته است طرحهای سرمایهگذاری صنایع آسیبدیده در بخشهای دانشبنیان، بهویژه در زمینهی خرید تجهیزات و توسعه ظرفیت تولید (افزایش مقیاس و راهاندازی خطوط تولید)، در زمره طرحهای سرمایهگذاری مشمول اعتبار مالیاتی موضوع بند «ت» ماده ۱۱ قانون جهش تولید دانشبنیان قرار گیرند.
همکاری خارجی
بدیهی است نوع حمایت مورد نیاز صنایع دارای دانش بومی و صنایع وابسته به فناوریهای خارجی و تحت لیسانس متفاوت است. درصورتیکه صنعت از دانش فنی بومی در کشور برخوردار باشد، تمرکز حمایت باید بر تأمین این فناوری از داخل کشور و با استفاده از ظرفیتهای موجود در شرکتهای دانشبنیان صورت گیرد. اما در مواردی که فناوری آن صنعت پیچیده یا وارداتی است و دستیابی به فناوری آن در کوتاهمدت در کشور فراهم نیست، انتقال تجهیزات و ماشینآلات به همراه فناوری میتواند با ظرفیت نهادهای تخصصی این موضوع در کشور صورت بگیرد. با هدف تعریف یک بازی برد-برد با کشورهای همسو لازم است ابتدا لیست تقاضاهای مربوط به تجهیزات و فناوریهای صنایع بواسطه یک کارگزار تجمیع شده و در قالب یک سفارش بزرگ از آن کشورها درخواست خرید شود. این حالت چند مزیت مهم دارد که عبارتند از:
- امکان تهاتر این تجهیزات با منابع نفتی فروخته شده به چین باید مورد مذاکره قرار گیرد؛ بهویژه در شرایط فعلی که میزان صادرات نفت از کشورهای حاشیه خلیجفارس به چین بسیار کاهشیافته است. تهاتر نفت با تجهیزات مورد نیاز یکی از پیشنهاداتی است که میتواند برای آن کشور نیز جذاب باشد تا بهجای جابجایی منابع ارزی، تجهیزات از آن کشور خریداری شود. این خرید تجهیزات میتواند در قالب سوآپ نیز انجام شود. در این قالب، ایران به روسیه نفت صادر میکند و در مقابل از چین کالا وارد مینماید و این روسیه است که نفت را در قالب خط لوله سیبری به چین صادر مینماید.
- امکان گرفتن تخفیفهای کلان در صورت ثبت سفارشهای بزرگ وجود دارد. ضروری است بهصورت چابک لیست صنایع آسیبدیده استخراج شده و همه تجهیزات مورد نیاز صنایع مشخص شوند. درصورتیکه این تجهیزات از طریق شرکتهای دانشبنیان داخلی قابل تأمین نباشد، بایستی لیست این تجهیزات تهیه و جهت خرید و واردات از کشورهایی مثل چین و روسیه اقدام شود. با توجه به اینکه، این تجهیزات تجمیع شده و متنوع است در قالب یک بسته اقتصادی به آن کشور پیشنهاد شود. چون این ثبت سفارش بزرگ است بنابراین امکان گرفتن امتیازات حین خرید وجود دارد. یکی از سناریوهای استفاده از تجهیزات خارجی در صنایع آسیبدیده، بهکارگیری آن تجهیزات در همان صنایع است بهنحویکه خط تولید آسیبدیده احیا شود؛ درصورتیکه سناریوی جایگزین میتواند استفاده از تجهیزات نسل جدید برای راهاندازی صنایع با مقیاس بزرگ و با فناوری هایتکتر باشد. بهعبارتدیگر تجهیزات خریداریشده بهصورت تجمیع شده و در قالب صنایع با مقیاس تولید بالاتر و پیشرفتهتر استفاده شود. در این حالت، کشورهای خارجی نیز علاقهمند به سرمایهگذاریهای بزرگ هستند.
نکته: شرط انتقال دانش و فناوری در صورت خرید تجهیزات کلان و با تعداد بالا از آن کشور در قرارداد گنجانده شود. انتقال دانش ساخت فناوری مورد استفاده در تجهیزات در صورت خرید آن تجهیزات از کشور مورد نظر میتواند بهمرور موجب ارتقای دانش فنی ساخت تجهیزات در داخل کشور شود و در این مدل، استفاده از ظرفیت شرکتهای دانشبنیان و دانشگاهها برای دریافت این فناوری پیشنهاد میشود.
[1] کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب میرسد. براساس گزارشهای اجرایی بودجه و پیشرفت عملیات در دورههای معین شده توسط کمیتهای مرکب از نمایندگان وزارت اقتصاد و دارایی و سازمان برنامه و بودجه تخصیص داده میشود. نحوه تخصیص اعتبار فوقالذکر و دورههای آن بهموجب آییننامهای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت اقتصاد و دارایی و تصویب هیأت وزیران میرسد.
