بررسی اثربخشی قانون گذاری بر وضعیت منابع آب زیرزمینی

وقوع خشکسالی های پی درپی و همچنین برداشت از منابع آب زیرزمینی بیش از پتانسیل تجدیدشوندگی آنها، موجب شده است که بیش از ۱۳۰ میلیارد مترمکعب کسری مخزن تجمعی در منابع آب زیرزمینی به وجود بیاید و بیش از ۴۰۰ دشت نیز ممنوعه اعلام شود. این در حالی است که قوانین مختلفی بر منابع آب زیرزمینی تاثیر منفی داشته‌اند و در عمل موجب افزایش چاه های غیرمجاز، رایگان شدن مصرف آب زیرزمینی در بخش کشاورزی و برداشت آب این ذخایر شده‌اند. از طرفی، طرح احیا و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی نیز به دلیل کند بودن پیشرفت اجرای فعالیت ها، نتوانسته بهبودی در وضعیت این منابع ایجاد کند.

ضرورت و اهداف پژوهش

در وضعیت کنونی برداشت از منابع آب زیرزمینی بیش از توان و ظرفیت مخازن آب زیرزمینی بوده و این اقدامات موجب عدم پایداری و کاهش شدید ذخایر آب زیرزمینی و به تبع آن امنیت کشور تحت الشعاع قرار گرفته است. یکی از چالش های مهم بخش آب کشور، سهم بالای برداشت آب در کشاورزی است. در برخی موارد، سیاست گذاران از طرح های افزایش استخراج آب جهت توسعه اراضی و کشت محصولات با نیاز آبی بالا حمایت می کنند. همچنین در مورد طرح های آبخیزداری با هدف احیای منابع آب زیرزمینی باید عنوان کرد که این طرح ها عمدتا بدون هماهنگی تمام دستگاه های دخیل صورت می پذیرد و درنهایت موجب عدم اثربخشی واقعی آن ها می شود. لذا در این پژوهش اثربخشی قانون گذاری بر وضعیت منابع آب زیرزمینی مطالعه و ارزیابی می شود.

وضعیت موجود منابع آب زیرزمینی

منابع آب زیرزمینی حدود ۵۷ درصد از نیاز آب شرب شهری، ۸۳ درصد از نیاز آب شرب روستایی و ۵۲ درصد از آب کشاورزی کشور را تامین می کند. سهم این منابع در تامین نیازهای کشور به طور کلی در حدود ۵۵ درصد است. بیشترین سهم برداشت از منابع آب زیرزمینی کشور (نزدیک به ۹۰ درصد) مربوط به بخش کشاورزی است.

سیاست های ناصحیح اشتغال زایی بر پایه افزایش مصرف آب و همچنین کاهش نزولات جوی، موجب شده است تا مخازن آب زیرزمینی کشور با کسری تجمعی بیش از ۱۳۰ میلیارد مترمکعب مواجه شود. پیامد این کاهش ظرفیت، برهم خوردن تعادل بین منابع و مصارف است و در نتیجه آن وزارت نیرو در اعمال قانون توزیع عادلانه آب ناگزیر به ممنوعه اعلام کردن بیش از ۴۰۰ دشت کشور، که قریب به بیش از ۹۰ درصد پتانسیل کل آب زیرزمینی را در خود دارد، شده است. مجموع کل چاه های کشور در حدود ۸۰۰ هزار حلقه است که حدود ۶۰ درصد آنها مجاز بوده و مابقی چاه های غیرمجاز تشکیل می دهد.

آسیب شناسی قوانین مرتبط با منابع آب زیرزمینی

در سال ۱۳۴۷ اولین اقدام مناسب در رابطه با چاه های غیرمجاز صورت گرفته است که برمبنای تبصره ۲ ذیل ماده ۲۳ قانون آب و نحوه ملی شدن آن، دولت همه چاه های غیرمجاز را بدون پرداخت خسارت مسدود می کرد. در سال ۱۳۶۱، با تصویب قانون توزیع عادلانه آب تبصره قانونی مذکور به «چاه های محفوره غیرمجاز بین دو قانون مذکور امکان مجاز شدن پیدا می کنند» تغییر کرد. این اشتباه موجب مجازشدن تخلف متخلفان گردیده و منجر به صدور پروانه بهره برداری برای بیش از ۱۵۰ هزار حلقه چاه غیرمجاز و اطلاق آنها به عنوان چاه های مجاز شد!

با تصویب قانون تامین منابع مالی برای جبران خسارات ناشی از خشکسالی و یا سرمازدگی، از ابتدای سال ۱۳۸۴ دریافت هرگونه وجه به عنوان حق النظاره آب از فعالیت های بخش کشاورزی و دامداری ممنوع شد. این موضوع خود سبب بی انگیزگی بهره برداران برای اصلاح روش های بهره برداری و بهینه سازی مصرف آب شد، چراکه از روش سنتی با مصرف بالای آب استفاده می کردند. درنهایت این قانون موجب رایگان شدن برداشت از منابع آب زیرزمینی گردید. ازجمله پیامدهای قانون حذف حق النظاره می توان به بی توجهی به ارزش آب و نادیده گرفتن اهمیت خدمات و آثار اقتصادی آن، تضعیف نظارت سالیانه بر چاه ها، نادیده گرفتن عدالت اقتصادی و اجتماعی، حذف مشارکت بهره برداران در مدیریت آب و حفظ آب مصرفی و عدم مطالبه نظارت قوی بر منابع آب و تضعیف مسئولیت پذیری بهره برداران اشاره کرد.

از دیگر قوانین نامناسب تصویب شده از منظر آسیب به منابع آب زیرزمینی، قانون الحاق یک ماده به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین است، که باعث شد بر تعداد چاه های محفوره غیرمجاز نیز افزوده شود. به طوریکه در آماربرداری سراسری دور اول ۱۳۸۴-۱۳۸۵ به رغم تعیین تکلیف عمده چاه های غیرمجاز قبلی، بیش از ۱۰۰ هزار حلقه چاه غیرمجاز دیگر با برداشت نزدیک به ۵.۵ میلیارد مترمکعب ایجاد شد!

یکی دیگر از نامطلوب ترین قوانین وضع شده در حوزه بهره برداری از منابع آب زیرزمینی، قانون تعیین تکلیف چاه های آب فاقد پروانه بهره برداری در سال ۱۳۸۹ بود. این قانون موجب تکرار و تشدید تبعات خطاهای قبلی در سال ۱۳۶۱ گردید. اجرای این قانون موجب شد که عموم متخلفان با تصور اخذ مجوز پس از گذشت مدت زمانی محدود، نسبت به حفر چاه های غیرمجاز جدید اقدام کنند، به گونه‌ای که تعداد آنها در حد فاصل دو دوره آماربرداری رشد دو برابری داشته است! علاوه بر ایرادات بسیاری که بر این قانون وارد است، در عمل امکان اجرایی کردن آن نیز وجود نداشته و در درازمدت با منافع ملی و منطقه‌ای و مصالح عامه در تضاد است.

عوامل متفاوتی را برای عدم توفیق قوانین مرتبط با منابع آب زیرزمینی می توان برشمرد که این عوامل در چهار دسته عوامل فرهنگی- اجتماعی، عوامل حقوقی- قانونی، عوامل فردی- شخصی و عوامل اقتصادی قابل طبقه بندی هستند.

سیاسست گذاری ها و اقدامات انجام شده

در ابتدای دولت یازدهم وضعیت نامناسب منابع و مصارف آب زیرزمینی در جلسه هشتم شورای عالی آب در مهرماه ۱۳۹۲ مطرح شده و وزارت نیرو موظف شد تا طرح جامعی برای صیانت از منابع آب زیرزمینی و برخورد قانونی با برداشت های غیرمجاز از منابع آب را تهیه و به تصویب شورای عالی امنیت ملی برساند. در این راستا با هدف ایجاد تعادل بین منابع و مصارف و جبران کسری مخازن دشت های دارای بیلان منفی و الزامات قانونی حفاظت از منابع آب، نظیر سیاست های کلی نظام در بخش آب و اصلاح الگوی مصرف کشور، سند فرابخشی مدیریت منابع آب کشور، ضوابط ایجاد تعادل بین منابع و مصارف و دیگر اسناد و قوانین و آیین نامه های مربوطه، طرح احیا و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی کشور تهیه و در پانزدهمین جلسه شورای عالی آب ارائه و تصویب شد. در برنامه ششم توسعه نیز مقرر شد تا با اجرای طرح تعادل بخشی تا پایان برنامه، مصرف آب از سفره های آب زیرزمینی به میزان ۱۱ میلیارد مترمکعب کاهش یابد. پیش بینی می شود که از این طریق، علاوه بر متعادل کردن میزان برداشت آب با توان طبیعی آبدهی این منابع، زمینه ترمیم ذخایر از دست رفته نیز در یک بازه زمانی ۲۰ ساله فراهم شود. اما اقدامات انجام شده در قالب این طرح در مقایسه با کل فعالیت های پیش بینی شده اندک بوده و نمی توان با این میزان پیشرفت که اغلب به صورت پراکنده در سطح دشت های کشور صورت گرفته، تاثیر قابل توجهی از احیای سفره ها را ملاحظه کرد.

بررسی سیاست ها و سیاست گذاری های انجام شده در زمینه منابع آب زیرزمینی نشان می دهد که در موارد متعددی باید این سیاست ها مورد بازبینی قرار گیرد و یکی از مهم ترین آنها اثربخشی سامانه های نوین آبیاری در صرفه جویی آب است.

جمع بندی

بررسی قوانین تصویب شده در حوزه منابع آب زیرزمینی نشان می دهد که این قوانین نه تنها بهبودی ایجاد نکرده‌اند، که در مواردی باعث بدتر شدن وضعیت نیز شده‌اند. از جمله این قوانین، تبصره ماده ۳ قانون توزیع عادلانه آب برای مجاز شمردن چاه های غیرمجاز محفوره بین بازه زمانی اجرای قانون آب و نحوه ملی شدن آن و قانون توزیع عادلانه آب، ماده ۳ قانون تامین منابع مالی برای جبران خسارات ناشی از خشکسالی و یا سرمازدگی، قانون الحاق یک ماده به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین برای حذف حق النظاره و رایگان کردن منابع آب زیرزمینی، و قانون تعیین تکلیف چاه های آب فاقد پروانه بهره برداری برای امکان صدور پروانه برای چاه های غیرمجاز محفوره تا سال ۱۳۸۵ است. از طرف دیگر، طرح احیا و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی نیز که سیاست کلز کشور در این حوزه را تعیین می کند، به نظر می رسد به دلیل پایین بودن سرعت اجرا، از اثربخشی کافی برخوردار نباشد. پیشنهاد این پروژه بالا بردن اثربخشی سامانه های نوین آبیاری در صرفه جویی آب است.

این مطالعه توسط مرکز پژوهش‌ های مجلس شورای اسلامی با همکاری مهدی مظاهری و نرجس السادات عبدالمنافی جهرمی در سال ۱۳۹۸ انجام شده است.