بررسی قانون معادن و ارائه طرح اصلاحی

در قانون معادن فعلی مباحثی وجود دارد که به آن ها به خوبی پرداخت نشده و مغفول مانده اند. این مباحث که به مشکلات تبدیل شده اند، موجب بی انگیزگی بهره برداران و مردم شده است. برای نمونه یکی از این موارد اجازه برداشت محدود است؛ در بسیاری از موارد دیده شده که این اجازه برداشت باعث ایجاد ضررهای جبران ناپذیری به ذخایر معدنی کشور می شود. از طرفی، «دریافت ناقص حقوق دولتی تخصیص یافته»، «معافیت مالیات برای مواد خام» و «عدم توجه به استخراج و فروش سنگ های قیمتی» از دیگر مواردی هستند که قانون فعلی معادن از آن ها غافل شده است. در این راستا، در طرح اصلاح قانون معادن که توسط نمایندگان مجلس ارائه شده است، مواردی ذکر شده که علاوه بر بهبود اوضاع معادن، به بهره برداران نیز توجه می شود.

کلیدواژه: قانون معدن، اصلاحیه، دولت

ضرورت و اهداف پژوهش

در قانون فعلی معادن مشکلاتی وجود دارد که در طرح پیشنهادی مورد غفلت قرار گرفته است. در قانون فعلی، اجازه برداشت محدود، تخصیص حقوق دولتی دریافت شده، مواد خام و سنگ های قیمتی بحث هایی هستند که از آن ها غافل شده اند. از طرفی، ازآنجایی که مالک معادن دولت است و محدودیت های بسیاری وجود دارد، جذابیتی برای فعالین حوزه معدن ندارد. لذا در طرح اصلاح قانون معادن به مباحثی پرداخته می شود که موجب بهبود دیدگاه سازمان ها و دستگاه های ذی نفع در حفاظت از محیط زیست و مردم به حوزه معدن می شود. این پژوهش در وهله ی اول به مشکلات قانون معدن فعلی پرداخته است؛ پس ازآن نیز طرح اصلاحی این قانون ارائه شده است.

قانون معادن فعلی

در قانون فعلی مواردی وجود دارد که مورد غفلت قرار گرفته اند. برخی از این مشکلات عبارت اند از:

اجازه برداشت محدود

در ماده ۱۳ قانون، اجازه برداشت محدود در شرایط خاص به مکتشفان و بهره برداران داده شده است. این اجازه برداشت باعث ضررهای جبران ناپذیر می شود. همچنین در این قانون ذکر شده است که برداشت محدود برای فعالیت های آزمایشگاهی تا حد یک تن بدون پرداخت حقوق دولتی امکان پذیر است؛ اما از طرفی، در بسیاری از موارد به بیش از این مقدار ماده معدنی نیاز است و همچنین قصد مکتشف نامشخص است. ازاین رو به نظر می رسد با توجه به اینکه برداشت محدود تنها یک بار و به قصد کسب سود انجام می شود و برخلاف بهره برداران هیچ گونه تعهدی نسبت به ذخیره و مناطق اطراف ندارد، باید حقوق دولتی بر اساسی محاسبه شود که درآمد دولت از آن با یک معدن متوسط در آن منطقه، یکسان باشد. بر این اساس پیشنهاد می شود که میزان حقوق دولتی پرداختی افراد دارای مجوز برداشت (با هر میزان برداشت) با متوسط معادن اطراف برابر باشد؛ یعنی حقوق دولتی یک معدن تجهیز شده را بپردازد.

تخصیص حقوق دولتی دریافت شده

بر اساس قانون معادن درآمدهای ناشی از اخذ حقوق دولتی باید در راستای خاصی مصرف شود؛ اما به علت درگیر بودن دولت ها با کسری بودجه این اتفاق نیفتاده است. این موضوع می تواند ریشه بسیاری از مشکلات مردم و دیگر دستگاه های اجرایی باشد. برای حل این معضل، مجلس تخصیص ۱۰۰ درصد اعتبارات و ایجاد یک صندوق جداگانه برای واریز مبالغ ناشی از واریز حقوق دولتی توسط بهره برداران را در تبصره و ماده  جداگانه عنوان کرده است، اما این دو مورد به دلیل ایجاد هزینه برای دولت و عدم جذابیت در همکاری به دلیل دریافتی ناچیز دولت راه حل مناسبی نیستند. لذا پیشنهاد می شود تصمیم گیری در این خصوص، با تعامل بین بهره برداران و برخی سازمان های ذی نفع صورت گیرد.

مواد خام و راهبردی

تبصره ۱۱ ماده ۱۴ قانون معادن فعلی به شناخت مواد خام می پردازد. همچنین در تبصره ۸ این ماده، موضوع معافیت مالیات برای صادرات آن مطرح شده است. در این راستا، نیاز است که معیارهایی وجود داشته باشد. ویژگی صنایع پایین دستی می تواند تا حد قابل قبولی خام بودن یک ماده معدنی را مشخص کند. از طرفی، نیاز است مشوق هایی برای ایجاد و توسعه زنجیره های ارزش آن ها مشخص شود. همچنین، برای صادرات آن مواد به صورت خام، علاوه بر لغو معافیت صادراتی، جریمه هایی نیز در نظر گرفته شود.

سنگ های نیمه قیمتی و نمونه های نادر

در قانون فعلی، از بحث مربوط به سنگ های قیمتی و نمونه های نادر موجود در برخی معادن غافل شده است. با توجه به اینکه این نمونه ها جز ثروت ملی محسوب می شوند، باید ترتیبی جداگانه برای استخراج و فروش آن ها در نظر گرفت. تعیین جوایز نفیس برای یابندگان یا اولویت دادن آن ها در مزایده ها و مناقصات معدنی می تواند راهکاری مناسب برای این موارد باشد.

طرح اصلاح قانون معادن

در این بخش به مباحثی که در طرح اصلاح قانون معادن ذکر شده است پرداخته می شود:

بازسازی و احیا

در این مرحله که آخرین حلقه فعالیت های معدنی است، بهره بردار حین استخراج یا پس از اتمام ذخیره معدنی اقدام به ترمیم خسارت های ناشی از فعالیت های خود می کند. این کار باعث بهبود دیدگاه سازمان ها و دستگاه های ذی نفع در حفاظت از محیط زیست و مردم به حوزه معادن می شود. در ایران این وظیفه بر عهده سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری قرار دارد. درنتیجه، هیچ راهبردی برای اجرای این قسمت از زنجیره در معادن کشور وجود ندارد. لذا این تغییر باید در تعاریف مربوط به طرح بهره برداری و پروانه بهره برداری در ماده ۱ و ۲۶ به این صورت ایجاد شود که بازسازی و احیای مناطق معدنی بر عهده بهره بردار بوده و چگونگی انجام و هزینه های لازم آن باید در طرح بهره برداری ذکر شود.

سند معادن

مالکیت معادن در کشور ما به عنوان غنیمت در اختیار دولت است. این موضوع زمانی ایجاد مشکل می  کند که مکتشفان بخواهند اقدام به تأمین مالی از بانک ها و مؤسسات مالی کنند؛ زیرا که معدن سند مالکیت ندارد و بانک ها پروانه  های صادرشده از سوی وزارت صمت را قبول نمی کنند. از سوی دیگر با توجه به عدم شفافیت در فرآیند جمع آوری اطلاعات معدنی، اطلاعات مندرج در این پروانه ها نیز نیاز به صحت سنجی دارد. در این راستا، بحث وجود صندوق بیمه سرمایه گذاری فعالیت های معدنی مطرح شد. لذا برای ایجاد زمینه های لازم جهت ورود مجموعه ها برای ارائه ضمانت نامه مورد قبول نظام بانکی کشور، لازم است سندی برای معادن تعریف و امور ثبتی آن به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور سپرده شود.

منع اشتغال کارکنان وزارت صمت

در ماده ۱۱ قانون معادن به جلوگیری از فعالیت کارکنان وزارت صمت و شرکت های تابعه اشاره شده است. به طورکلی به نظر می رسد این ممنوعیت تأثیری بر رانت اطلاعاتی موجود در معاونت معدنی و سازمان های استانی ندارد. اشخاصی که به اطلاعاتی خاص از معادن دسترسی داشته باشند، برای سو استفاده از آن ها به صورت مشاور یا واسطه فعالیت می کنند و نیازی به نام خود ندارند.

فعالیت های ایمیدرو

در ماده ۱۶ قانون به ایمیدرو (سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران) و شرکت های تابعه، این اجازه داده شده تا فعالیت های معدنی مربوط به واحدهای زیرمجموعه خود را به صورت مزایده به متقاضیان بخش خصوصی واگذار نماید و درآمدهای به دست آمده را در محل هایی خاص هزینه نمایند. این فرآیند موجب گرفتن انگیزه بخش خصوصی در بهره برداری از این معادن می شود؛ چراکه پروانه بهره برداری آن ها همچنان در دست دولت باقی می ماند که برخلاف سیاست های اصل ۱۱ قانون اساسی نیز هست. لذا بهتر است با تصحیح قوانین و سازوکارهای موجود در این بخش نظارت ها را محکم تر انجام داد.

ضابطین دادگستری

در ماده ۱۱ اصلاحیه، پیشنهادشده که کلیه کارشناسان بخش معدن که از سوی وزارت صمت برای نظارت بر اجرای قانون حکم گرفته اند، در ردیف ضابطین دادگستری قرار بگیرند. این موضوع می تواند موجب سوءاستفاده برخی از این کارشناسان شود. به طورکلی افزایش ابزار نظارتی که توسط انسان صورت می گیرد، شاید در کوتاه مدت تأثیراتی بر نحوه عملکرد ذی نفعان داشته باشد، ولی در بلندمدت خود عاملی در راستای گسترش فساد خواهد شد؛ لذا این قسمت باید حذف شود.

موارد خارج از ید

در ماده ۶ اصلاحیه پیشنهادشده گواهی کشف تنها یک بار و در صورت بروز شرایط خارج از ید با تایید شورای عالی معادن امکان تمدید داشته باشد. تمرکز اقدامات نظارتی در شورای عالی معادن می تواند آن را محلی برای فساد و سو استفاده از رانت های اطلاعاتی کند؛ بنابراین پیشنهاد می شود برای کسانی که موفق به اخذ گواهی کشف می شوند مالیاتی در نظر گرفته شود که میزان آن در سال اول صفر، در سال دوم اعمال و پس ازآن با توجه به نرخ تورم اعلامی از سوی بانک مرکزی افزایش یابد.

مرکز پژوهش ها در ماده ۱۱ پیشنهاد کرده که برای محاسبه حقوق دولتی معادن کوچک میزان استخراج واقعی انجام شود. همچنین در مواردی که تفاوت میان استخراج اسمی و واقعی بیش از ۶۱% باشد، باید با تأیید شورای عالی معادن، استخراج واقعی مدنظر قرار گیرد.

جمع بندی

در قانون معادن فعلی مباحثی وجود دارد که به آن ها به خوبی پرداخت نشده و مغفول مانده اند. عدم توجه به این موارد، موجب بی انگیزگی بهره برداران و مردم شده است. «اجازه برداشت نامحدود»، «عدم تخصیص حقوق دولتی دریافتی»، «عدم توجه به مواد خام و سنگ های قیمتی» از این موارد هستند. لذا در طرح اصلاح قانون معادن به مواردی پرداخته شده است که علاوه بر رفع مشکلات به ایجاد انگیزه بیشتر بهره برداران نیز دست می یابد. «بازسازی و احیا پس از انجام استخراج توسط بهره برداران»، «ارائه ضمانت نامه مورد قبول نظام بانکی کشور برای بهره برداران»، «حذف ضابطین دادگستری برای از بین بردن فساد» و «درنظرگرفتن مالیات برای گواهی کشف» در طرح اصلاح قانون معادن ذکر شده است.

این مطالعه در اندیشکده راهبردی معادن ایران توسط محمدحسین پیروی انجام شده است.