صورت‌حساب توسعه؛ بازی دو سر باخت

امیرحسین عبدالله‌زاده

یکی از اصلی‌ترین دغدغه‌ها در نظام برنامه‌ریزی، نحوه‌ی تأمین بودجه جهت انجام کلان پروژه‌های عمرانی می‌باشد. در مقیاس شهر، حسب اطلاعات و آمار در دسترس، بخش اعظم این هزینه‌ها از محل درآمدهای حوزه شهرسازی تأمین می‌شود. اهمیت این مسائل و تبعات ناشی از آن از جمله تغییر کاربری، فروش تراکم و در یک معنای کلی «شهر فروشی» باعث می‌شود تا توجه و دقت در تعریف و اجرای این پروژه‌ها از اهمیت دوچندان برخوردار شود. در نوشتار حاضر این موضوع در شهر تهران مورد بررسی قرار گرفته است.

بی‌تردید درآمد یک شهرداری و نحوه هزینه کرد آن توسط مدیران شهری اثر خود را بر چهره شهر و توسعه کمی و کیفی آن شهر نمایان می‌کند. در یک وضعیت نرمال، بسته به میزان درآمد، کیفیت ارائه خدمات شهری نیز متفاوت خواهد بود. در برخی از منابع، سطح بندی کیفیت اداره شهر در پنج سطح عمومی تعریف می‌شود:

در سهم بندی مصارف بودجه شهرداری‌ها، بدون لحاظ حقوق و دستمزد کارکنان، بیشترین سهم مربوط به پروژه‌های عمرانی و خصوصاً پروژه‌های بخش حمل و نقل و ترافیک می‌باشد.

مقایسه وضعیت شهر تهران با این جدول می‌تواند در موارد مختلفی زمینه پرسشگری و مباحث بیشتری را فراهم نماید. حسب آمارهای انتشار یافته موجود در سال‌های مختلف بخش عمده درآمدهای شهرداری از محل درآمدهای ناشی از ساخت و ساز در محدوده‌های شهری و به تعبیر دیگر حوزه فعالیتی معاونت شهرسازی و معماری شهرداری‌ها تأمین می‌شود. این در حالی است که در سهم بندی مصارف بودجه شهرداری‌ها، بدون لحاظ حقوق و دستمزد کارکنان، بیشترین سهم مربوط به پروژه‌های عمرانی و خصوصاً پروژه‌های بخش حمل و نقل و ترافیک می‌باشد. اکنون به نظر می‌رسد با تکیه‌بر تجارب چند دهه گذشته و به برکت پژوهش‌های مختلف صورت‌گرفته، زمان آن فرا رسیده که با تأمل در این نسبت از سودمندی چنین وضعیتی برای توسعه مطلوب شهر پرسش نماییم. به نظر می‌رسد شهر و شهروندان در این چرخه دچار خسران مضاعف گردیده و بیش از پیش‌بر حجم و سطح گرفتاری‌ها و ناترازی هایشان افزوده خواهد شد. از یک سوء پروژه‌های بزرگ مقیاس عمرانی به‌هیچ‌وجه تأمین کننده منافع و اهداف اولیه مطرح نبوده و نیستند. هزینه‌های تمام شده این پروژه‌ها نیز به‌شکل تصاعدی با پیش بینی‌های اولیه تفاوت دارند. از سوی دیگر ارزشمندترین منابع شهر برای تأمین هزینه پروژه‌های مذکور به کمترین ثمن به حراج گذاشته می‌شود و به این ترتیب کیفیت شهر و کیفیت زیست شهری به‌شدت کاهش می‌یابد. بدیهی است که چنین معامله‌ای مصداق روشن و مسلم معامله‌ای دوسر باخت می‌باشد.

تحول ساختار مالی در مدیریت شهری تهران

در طی دهه‌های شصت و هفتاد، به‌دنبال تحولات گسترده در نظام حمل‌ونقل شهری و گشایش دو مسیر مهم شامل احداث شبکه بزرگراهی بر پایه طرح جامع سال 1347 و راه‌اندازی متروی تهران، سمت و سوی بودجه‌ریزی شهرداری تهران دچار تغییرات اساسی شد. در حالی که کمک دولت به شهرداری تهران از میانه دهه شصت تقریباً به صفر رسیده‌بود و درآمد ناشی از عوارض خودرو نیز به شهرداری اختصاص نمی‌یافت. در آغاز دهه هشتاد، بودجه شهرداری تهران کمتر از یک میلیارد دلار بود که با روی کار آمدن شهردار جدید و اجرای برنامه‌ای ویژه در حوزه حمل‌ونقل، این رقم به حدود 1/5 میلیارد دلار افزایش یافت؛ تأمین این رشد بودجه تنها از یک طریق و آن هم افزایش یک طبقه به تراکم ساختمانی شهر تهران میسر گردید.

شروع تکمیل شبکه بزرگراهی طرح جامع با احداث تونل رسالت و سپس تونل توحید به‌همراه جهش در توسعه شبکه مترو تهران، بودجه‌های بسیار هنگفتی را طلب می‌کرد. به‌مرور زمان و براساس قوانین مختلف، برخی ردیف‌های درآمدی برای شهرداری‌ها تعریف شد؛ که بیشترین آنها سهم سه‌درصدی شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش افزوده‌بود. با این حال، این میزان افزایش اندک در کمک‌های دولتی، کفاف جهش‌های ویژه بودجه‌ای شهرداری تهران به‌ویژه در حوزه حمل‌ونقل را نمی‌داد.

در ادامه دهه هشتاد و با پایان دولت‌های نهم و دهم، روند توسعه زیرساخت‌های شهری به‌ویژه در حوزه حمل‌ونقل با شتابی بی‌سابقه ادامه یافت. پروژه‌هایی چون احداث پل طبقاتی صدر، تونل‌های نیایش و خطوط جدید مترو، نیازمند بودجه‌هایی سنگین بودند. در همین زمان، به‌دلیل کاهش شدید کمک‌های دولتی و عدم تکافوی منابع درآمدی، شهرداری تهران بیش از پیش به ابزارهای مالی مبتنی بر شهرسازی وابسته شد. سیاست‌های فروش تراکم، تغییر کاربری و صدور پروانه‌های خاص، به اصلی‌ترین راهکارهای تأمین منابع مالی تبدیل شدند. این روند، در نهایت پایه‌گذار ساختار بودجه‌ای شد که در دهه نود خود را با چالش‌های جدیدی مواجه دید.

به‌عنوان مثال، بودجه شهرداری تهران در سال 1396 به‌صورت اسمی حدود 17 همت (هزار میلیارد تومان) و معادل تقریبی 6 میلیارد دلار بود. از این رقم، تنها 12 همت (کمتر از 4 میلیارد دلار) محقق شد.

بر اساس برآوردها، هزینه ساخت هر کیلومتر مترو (شامل خط، ایستگاه، واگن و سیستم سیگنالینگ) بیش از 3 هزار میلیارد تومان تخمین زده‌شده است. این رقم، در کنار شعار احداث 250 کیلومتر خط مترو و تکمیل شبکه بزرگراهی پایتخت، به‌معنای نیاز به جذب منابع مالی کلان و بسیار نجومی در شهرداری تهران است

در دوره جدید مدیریت شهری، به‌دلیل افزایش شدید نرخ ارز، بودجه اسمی شهرداری در سال 1400 اگرچه به 38 همت رسید، اما از نظر دلاری معادل تقریبی 1.4 میلیارد دلار بود؛ رقمی که نشان از کاهش چشمگیر قدرت مالی شهرداری داشت. این افت شدید منابع، طوری بود که در حالت عادی بودجه شهرداری عمدتاً صرف هزینه‌های نگهداشت شهر و پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان می‌گردید.

در چنین شرایطی، ظرفیت شهرداری برای اجرای پروژه‌های عمرانی کلان مانند توسعه مترو یا بزرگراه‌ها، به‌شدت محدود شد؛ بر اساس برآوردها، هزینه ساخت هر کیلومتر مترو (شامل خط، ایستگاه، واگن و سیستم سیگنالینگ) بیش از 3 هزار میلیارد تومان تخمین زده شده‌است. این رقم، در کنار شعار احداث 250 کیلومتر خط مترو و تکمیل شبکه بزرگراهی پایتخت، به‌معنای نیاز به جذب منابع مالی کلان و بسیار نجومی در شهرداری تهران است.

این در حالی است که، علی‌رغم ایجاد ردیف‌های جدید درآمدی و برخی کمک‌های دولتی، سهم درآمدهای پایدار در ساختار مالی شهرداری کمتر از 15 درصد کل بودجه بوده و حتی از میزان مورد نیاز برای پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان نیز کمتر است. در چنین شرایطی، تنها مسیر باقیمانده برای تأمین بخش عمده بودجه، تکیه‌بر درآمدهای حاصل از حوزه شهرسازی است؛ شامل:

1.  فروش املاک
2. تغییر کاربری اراضی
3. فروش تراکم ساختمانی

به‌عنوان نمونه برای ساخت پل صدر در ابتدای دهه نود، به شهرداری منطقه یک تکلیف گردید ماهیانه 100 میلیارد تومان به پروژه تزریق نماید. این در حالی بود که تعداد متقاضیان صدور پروانه در این منطقه بسیار محدود بوده و تأمین این مبلغ با تعرفه عوارض اندک در شهرداری نیازمند تراکم فروشی بسیار گسترده‌بود. به‌عنوان نمونه، صدور پروانه در باغات پس از مصوبه شورای اسلامی شهر تهران موسوم به «برج باغ» در سال 1386، صدور پروانه ساخت در باغات منطقه به‌صورت کنترل‌شده و محدود صورت می‌گرفت. بین سال‌های 1386 تا 1390، سالانه تنها 6 تا 10 پروانه با سطح اشغال 18 درصد و حداکثر 8 طبقه صادر می‌شد. با آغاز پروژه پل صدر در سال 1390، صدور پروانه‌های برج باغ با رشدی انفجاری مواجه شد؛ به‌طوری‌که طی مدت کوتاهی، بیش از 100 پروانه صادر شد که در آنها سطح اشغال به‌طور میانگین بیش از 50 درصد و تعداد طبقات به حدود 14 طبقه افزایش یافته‌بود.

به همین جهت، در حالی که میانگین سالانه صدور پروانه‌های ساختمانی در شهر تهران حدود 3000 فقره بود، در سال 1390 این رقم به‌طور استثنائی به 30 هزار فقره افزایش یافت. این جهش عمدتاً ناشی از جو روانی کاذب ناشی از اجرای قریب‌الوقوع طرح تفصیلی جدید و کاهش پیش‌بینی شده در میزان تراکم ساختمانی بود. پس از آن، در سال‌های بعد، تعداد پروانه‌های صادره به میانگین حدود 8 هزار فقره در سال تا سال 1400 کاهش یافت. در سه سال بعدی نیز، با وجود اجرای فرآیند دومرحله‌ای صدور پروانه، تعداد نهایی پروانه‌های صادرشده معادل فرآیند یک مرحله‌ای قبلی، یعنی حدود 5000 فقره در سال باقی‌ماند. همزمان با این کاهش در تعداد پروانه‌های ساختمانی، بودجه شهرداری تهران از 38 همت در سال1400 به بیش از 220 همت در سال 1404 افزایش یافته‌است. این افزایش چشمگیر بودجه، فشار مضاعفی را بر حوزه شهرسازی و به‌ویژه بر سیاستهای موسوم به «شهر فروشی» وارد کرده است.

محاسبه پذیری تصمیم‌های شهرسازی در عوارض ساختمانی بر روی سرمایه‌گذاری مسکن

بدیهی است که تأمین هزینه‌های نگهداشت و توسعه در شهری با جمعیتی بالغ بر ده میلیون نفر و بیش از یک میلیون پارسل، از جمله حدود 800 هزار پارسل مسکونی، نمی‌تواند صرفاً متکی بر درآمد حاصل از صدور پروانه برای تنها 5 تا 7 هزار ملک در سال باشد. از سوی دیگر، بر اساس محاسبات، عوارض دریافتی از صدور پروانه، تخلفات ساختمانی و تراکم فروشی، تنها بخش اندکی از رانت ایجادشده و سود حاصل از ساخت‌وساز و تخلفات ساختمانی است.

در راستای بررسی محاسبه‌پذیری تصمیمات شهرسازی و تأثیر آن بر سرمایه‌گذاری در سایر حوزه‌ها و به‌طور خاص حوزه مسکن، مطالعه‌ای بر روی 4500 فقره پروانه ساختمانی صادره در شهرداری تهران طی هشت ماهه نخست سال 1403 انجام گرفت. در این مطالعه، ارزش ریالی املاک به‌عنوان آورده اولیه سرمایه‌گذار در نظر گرفته شد و سپس هزینه‌های ساخت به‌عنوان سرمایه ثانویه برای هر پروژه محاسبه گردید. این هزینه‌ها شامل قیمت مصالح، دستمزد نیروی کار، هزینه ماشین‌آلات، عوارض شهرداری، حق بیمه تأمین اجتماعی، مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم دولتی، و هزینه‌های نظام مهندسی و استاندارد بودند. در نهایت، ارزش ریالی پیش‌بینی شده برای فروش واحدهای مسکونی تولید شده نیز محاسبه شد.

با آغاز پروژه پل صدر در سال 1390، صدور پروانه‌های برج باغ با رشدی انفجاری مواجه شد.

در این مطالعه، تمرکز اصلی بر سهم عوارض شهرداری در هزینه ساخت بنا (اعم از عوارض زیربنا، ارزش بهینه، ایمنی، حمل‌ونقل و سایر موارد مرتبط) صورت گرفت. نتایج نشان داد که در صورت صدور پروانه ساختمانی بر طبق طرح تفصیلی، سهم عوارض صدور پروانه از هزینه ساخت در مناطق 22 گانه بین 8 تا 11 درصد از کل هزینه ساخت می‌باشد. اما در حالتی که مازاد تراکم ساختمانی از طریق فروش تراکم( فراتر از ضوابط طرح تفصیلی) اعطا گردد، این سهم به حدود 2 تا 3 درصد از هزینه ساخت خواهد بود. همچنین عوارض ساختمانی شهرداری تهران بین 0.8 تا 1.2درصد هزینه فروش را خواهد داشت.

برای سنجش تأثیر تصمیمات شهرسازی بر اقتصاد شهر، می‌توان به این نکته کلیدی اشاره کرد که حدود دوسوم از کل درآمد شهرداری تهران از محل عوارض مرتبط با حوزه شهرسازی تأمین می‌شود. به‌عبارت دیگر، در صورتی که شهرداری تهران به 30 همت(هزار میلیارد تومان) درآمد سالانه نیاز داشته‌باشد، حدود 20 همت آن باید از طریق فعالیت‌های مرتبط با شهرسازی به‌دست آید.

در این چارچوب، دو سناریو برای تأمین این درآمد مورد تحلیل قرار گرفت:

سناریوی اول_ تطابق کامل کلیه مجوزها با طرح تفصیلی:

در این حالت، برای تحقق 20 همت درآمد شهرسازی، نیاز به سرمایه‌گذاری در حدود 4000 همت در ملک و زمین و 4600 همت هزینه ساخت وجود دارد. در این سناریو، حدود 17.5 همت درآمد سازمان نظام مهندسی ساختمان و 35 همت درآمد دولت(از محل تأمین اجتماعی و مالیات‌ها) است. همچنین، برآورد می‌شود که این حجم سرمایه‌گذاری منجر به تولید 2.08 میلیون متر مربع زیربنای ساختمانی و حدود 14900 واحد مسکونی جدید شود.

سناریوی دوم_ تأمین درآمد از طریق اعطای مازاد تراکم ساختمانی (تراکم فروشی): 

در این سناریو، برای تحقق همان 20 همت درآمد شهرداری تهران، باید حدود 5600 همت سرمایه در حوزه ملک و زمین وارد شود و نزدیک به 9500 همت هزینه ساخت مورد نیاز خواهد بود. در نتیجه این الگوی تأمین مالی، 22.4 همت درآمد برای سازمان نظام مهندسی و 72 همت درآمد برای دولت ایجاد خواهد شد. این فرآیند در نهایت منجر به تولید 2.5 میلیون متر مربع زیربنای ساختمانی و 18 هزار واحد مسکونی خواهد شد.

در هر دو سناریو درآمد شهرداری عدد ثابتی است، اما در حالت تراکم فروشی، درآمد بسیار بیشتری عاید دولت و نظام مهندسی خواهد شد و 40 درصد تولید واحد مسکونی بیشتر خواهد شد در حالی که عایدی شهرداری از این تراکم فروشی بیشتر نخواهد داشت.

سهم ناچیز شهرداری از شهر فروشی

همان گونه که پیش‌تر گفته شد، علی رغم اینکه شهرداری‌ها بیشترین اشتیاق و میل به تراکم فروشی و ترغیب به تخلفات ساختمانی برای اخذ درآمد را دارند اما آمارها نشان‌می‌دهد بازنده اصلی تراکم فروشی شهر تهران، مردم و شهرداری تهران است.

در یک پژوهش کاربردی که بر مصوبات کمیسیون ماده 5 شهر تهران در بازه زمانی مهر 1400 تا تیر 1403 متمرکز بوده، مجموعاً 870 پرونده مورد بررسی قرار گرفته است. بر اساس این بررسی، در این مدت حدود 21 میلیون مترمربع تراکم مازاد بر ضوابط طرح تفصیلی به متقاضیان اعطا شده‌است. این میزان تراکم فروشی منجر به افزایش جمعیت‌پذیری شهر به میزان 400 هزار نفر شده و در مقابل، رانتی بالغ بر 1100 همت برای مالکان و متقاضیان ایجاد کرده است؛ در حالی که کل درآمد شهرداری از این میزان تراکم صرفاً 50 همت بوده است. به‌عنوان نمونه، در پروژه‌ای در یکی از مناطق حاشیه‌ای که شامل 8000 واحد مسکونی در زمینی با کاربری فضای سبز است، یک میلیون مترمربع تراکم ساختمانی اعطا شده که تنها 1800 میلیارد تومان عوارض، آن هم با نرخ‌های ثابت و اقساط بلندمدت، نصیب شهرداری کرده است. این پروژه به تنهایی منجر به افزایش 30 هزار نفر جمعیت‌پذیری در شهر تهران خواهد شد.

شهرسازی با نگاه اقتصادی /(شهرسازی عددی)

توجه به شهرسازی باید با نگاهی اقتصادی همراه باشد؛ هم از نظر جهت گیری جریان‌های اقتصادی کلان و هم از این نظر که در جریان غالب، هر طرح و ایده‌ی شهرسازانه در نهایت در بستر این جریان‌ها معنا می‌یابد و سرنوشت آن رقم می‌خورد. طرح‌های شهرسازی اغلب با نوعی «امید به آینده» شکل می‌گیرند، اما این امید و تصورات، به‌دلیل اینکه بر پیش‌بینی‌های ذهنی و انتزاعی استوار است، در بسیاری موارد به ناامیدی منجر گردیده و محقق نمی‌شوند. برای نزدیک‌تر کردن تصمیم‌های شهرسازی به واقعیت‌های میدانی، باید از رویکردی واقع‌گرایانه بهره گرفت و یکی از راه‌های مؤثر برای دستیابی به این واقع‌گرایی، نگاه کردن به شهرسازی از منظر اقتصادی است.

به نظر می‌رسد شهرسازی باید به فرایندی محاسبه پذیر تبدیل شود تا بتوان سرنوشت احکام شهرسازی را پیش‌بینی کرد. لازم است تصمیم‌های شهرسازانه را از منظر آثار اقتصادیشان سنجید. این تصمیم‌ها چه رانتی و با چه میزان ایجاد می‌کنند؟ چه حجمی از فساد مالی به‌همراه می‌آورند؟ برای پاسخ به این پرسش‌ها، باید فرآیندهای اقتصادی موجود را به‌دقت شناسایی کرد و تا حد امکان باید از مقابله مستقیم با آنها پرهیز کرد. با وجود جریان‌های اقتصادی حاکم بر شهر و منطقه شهری، بدون تجهیز شهرسازان به ابزارهای محاسبه پذیری اقتصادی نظریات و طرح‌هایشان، نمی‌توان حکمرانی و حکمروائی در حوزه شهرسازی را به‌درستی پیش برد.

به این ترتیب پر واضح است که تعریف کلان پروژه‌های عمرانی در شهر عامل تشدید خسران برای شهر و شهروندان و حتی مدیریت شهری خواهد بود. از همین رو دقت‌نظر در تعریف، تصویب و اجرای این پروژه‌ها در مقیاس شهری بدیهی به نظر می‌رسد.

در یک پژوهش کاربردی بر مصوبات کمیسیون ماده 5 تهران بین مهر 1400 تا تیر 1403، مشخص شد که با اعطای حدود 21 میلیون مترمربع تراکم مازاد، جمعیت‌پذیری شهر 400 هزار نفر افزایش یافته و رانتی معادل 1100 همت برای مالکان و متقاضیان ایجاد شده، در حالی که کل درآمد شهرداری از این میزان تراکم صرفاً 50 همت بوده است