نقد تحلیلی نسخه ترمیمی سند تحول بنیادین آموزش و پرورش

 یادداشت حمید زینلی، مدیر اندیشکده سیاستگذاری تعلیم و تربیت هجرت

نسخه ترمیمی سند تحول بنیادین آموزش و پرورش، با وجود بازنگری‌های قابل تقدیر همچنان فاقد بنیان‌های لازم برای تحقق یک تحول ساختاری عمیق است. این سند به‌رغم تلاش برای یکپارچه‌سازی اصطلاحات و افزودن فصل‌هایی مانند «مدرسه صالح»، «شاخص‌های ارزشیابی» و امثالهم، اساساً رویکردی بهینه‌سازانه دارد و به تغییرات بنیادی در نظام حکمرانی آموزش و پرورش نپرداخته است و تضمین‌های اجرایی کافی را ندارد. با این حال، نباید از برخی گام‌های مثبت آن چشم‌پوشی کرد. برای نخستین بار، سهم آموزش و پرورش از بودجه عمومی کشور (حداقل ۱۵ درصد) در بند ۶ وظایف دولت تصریح شده و همچنین پیش‌بینی بودجه برنامه‌ای (بند ۵) در راستای شفافیت مالی گنجانده شده است. همچنین تشکیل ستاد هماهنگی و پشتیبانی با ریاست معاون اول رئیس‌جمهور، هرچند ناکافی، نشانه‌ای از تلاش برای ارتقای ضمانت اجرایی سند است.

این گزارش با تمرکز بر ظرفیت‌ها و نارسایی‌های ساختاری و با ارجاع مستقیم و غیرمستقیم به برخی بندهای گزینش‌شده به نقد نسخه ترمیمی می‌پردازد. تاکید می‌شود که برخی از توصیه‌های مندرج در سند، در حد تدابیر روزمره قابل اجرای یک وزارتخانه کارآمد هستند و نیازی به تصویب در سطح سند تحول ملی ندارند و با موضوع این نقد هم ارتباطی ندارند. در این باره می‌توان مدعی شد بخشی از محتوای سند، بازتاب‌دهنده دیدگاه‌های کارشناسان داخلی وزارت آموزش و پرورش است تا فرآیندی ملی برای خلق تحولی هماهنگ که قرار است بر آن اجماع صورت بگیرد و از لحاظ سیاسی پشتیبانی شود.

نقاط ضعف کلان

• عدم تفاوت جوهری با نسخه اولیه از جهت تعیین تضمین‌ها و اولویت‌های اجرایی
• کلی‌گویی مکرر به‌ویژه در فصول نهم و دهم، که مدرسه صالح را صرفاً توصیف می‌کنند بدون آن‌که به راهبرد اجرایی مشخصی اشاره شود. واقعیت این است که چنین اموری در سطح وزارتخانه و شورای عالی آموزش و پرورش نیز قابلیت طرح و تصویب دارند و مناسب این بود که چند محور اساسی برای ارزیابی مدارس تعیین می شدند تا مبنای مسئولیت‌پذیری‌های مربوطه قرار می‌گرفت.
• تلاش برای جمع کردن موضوعات حساس به نحو کلی و اجماعی، بدون تعیین تکلیف موارد اختلافی و اولویت‌ها یا بدون تضمین سیاستی نسبت به اسناد پشتیبان یکی دیگر از نقایص کلان سند است. لازم به ذکر است که سند تحول پشتوانه سیاسی دارد و اجماع بر آن واقع شده است اما این موضوع نسبت به اسناد پشتیبان صادق نیست ضمن اینکه در تدوین اسناد پشتیبان نهادهای ذینفع که قرار است مجری سندی تحولی باشند رویکرد تحولی سند را تضعیف می کنند.
•  

تحلیل محتوایی بر اساس اجزای کلیدی سند

نادیده‌گرفتن نهادهای میانی و بارگذاری مسئولیت بر معلم

در فصل هفتم سند، در ذیل هدف عملیاتی ۱۱، راهکارهایی برای ارتقاء وضعیت معلمان بیان شده اما نهادهای میانی مانند مراکز پشتیبان تربیتی یا مراکز منطقه‌ای تحول مورد توجه قرار نگرفته‌اند. این امر موجب استمرار الگوی تمرکزگرایانه در مدیریت منابع انسانی خواهد بود؛ این درحالی است که در روندهای بین‌المللی، بار اصلی تحول به تدریج از دوش معلم به ساختارهای میانی یا مدارس بزرگ و توانمند منتقل شده است. معلم، هرچند قطعه اصلی فرایند یاددهی-یادگیری است، اما انتظار بیش از اندازه از او به‌ویژه در بستر ساختارهای متمرکز، می‌تواند نشانه‌ای از عدم انعطاف و توانایی کافی در ساختار اداری باشد.

رویکرد تقلیل‌گرایانه به جامعه و انسان

در بخش از فصل اول، تصویری صرفا الهیاتی و انتزاعی از انسان و جامعه عرضه شده است. در دو بند از این بخش در تعریف جامعه اسلامی و متربی، جامعه اسلامی و کمال آدمی چیزی کاملا متمایز از لایه‌های مادی جامعه انسانی یا تربیت عَرَضی انسان به حساب آمده است. در این حالت گویی رویکرد الهی قبیله‌ای در کنار سایر قبیله‌ها است در حالی که الاهیت و کمال روح، تعالی همین جامعه و انسان است که البته نظم و تعادل جدیدی هم پیدا می‌کند؛ نه اینکه اجزاء خود را نفی کند.

عدالت تربیتی و «نصیب برابر»

در فصل دوم (بیانیه ارزش‌ها) و فصل پنجم (اهداف کلان)، بارها از «نصیب برابر تربیتی» یاد شده است. این اصطلاح، در عین نیت عدالت‌محوری، ممکن است ذهنیتی از توزیع منابع و امکانات محدود را تقویت کند که در نهایت به مقابله با جزایر کیفی آموزشی می‌انجامد. در حالی که آنچه برای تحقق عدالت نیاز است، نه صرفاً تقسیم امکانات، بلکه تعریف استانداردی از آموزش با کیفیت و تضمین دسترسی همگان به آن است. تمرکز بر ارتقای مناطق ضعیف و توانمندسازی ساختاری آن‌ها، به مراتب مؤثرتر از یکسان‌سازی فرصت‌ها بدون تضمین کیفیت خواهد بود. این هوشیاری نیز لازم است که ناکارآمدی نظام آموزش نبایستی ما را با شعارهای عدالتی آنهم صرفا توزیعی به دام تخریب جزیره های کیفی در آموزش و پرورش بیاندازد.

راهبرد کاهش تمرکز

در راهبرد کلان شماره ۵، از «کاهش تدریجی تمرکز» سخن گفته شده است، اما مراحل اجرایی، زمان‌بندی، و مرجع پاسخگو مشخص نشده است. این عدم صراحت، ضمانت تحقق این تحول نهادی را از بین می‌برد.

نقد اهداف و راهکارهای عملیاتی

سنجش ملی (راهکار ۱۰-۳)

در هدف عملیاتی مرتبط با ارزشیابی، سند به سنجش ملی برای ارزیابی دانش‌آموز، معلم و مدرسه اشاره می‌کند. با این حال، این اقدام نه در اولویت قرار گرفته و نه سازوکار اجرایی روشنی دارد.

مشارکت معلمان در تصمیم‌سازی (راهکار ۴-۱۱)

سند در تلاش است مشارکت معلمان را در فرآیند سیاست‌گذاری افزایش دهد، اما نوع مشارکتی که می‌تواند اثرگذار و کم‌هزینه باشد، بیشتر در حوزه‌هایی نظیر برنامه درسی، درس‌پژوهی و برنامه‌ریزی محلی است. مشارکت در سیاست‌گذاری کلان ملی، آن‌هم در بستر ساختارهای متمرکز، می‌تواند منجر به تعارض منافع (از آنجا که معلمان خود بخشی از ساختار اجرایی‌اند) یا انسداد در تصمیم‌سازی‌های کلان شود، مگر آنکه با ساختارهای شفاف و مستقل محلی دنبال گردد.

رقابت و تعالی در ارزیابی مدارس (راهکار ۱۸-۱)

ایده ارزیابی رقابتی مدارس، اگرچه با هدف ارتقای کیفیت طرح شده، اما بدون تطابق با بوم اجتماعی-اقتصادی کشور، ممکن است اثربخشی مدنظر را نداشته باشد. ایران کشوری است با تراکم جمعیتی پایین که به تبع آن مدارس کوچک درصد بسیار بالایی دارند؛ مدارسی که سازمان آنها به اندازه کافی قوی نیست و نمی‌تواند به رفتارهای پیچیده منجر شود. ناامیدی از ساختار اداری نباید ما را به راهکارهایی سوق دهد که بستر آنها متفاوت از کشور ما است؛ کشورهایی با تراکم جمعیتی بالا و مدارس بزرگ.

کیفیت برنامه درسی و ساختار بسته سازمان برنامه‌ریزی درسی (مربوط به هدف کلان ۲)

در هدف کلان ۲ سند ترمیمی، بر «ارتقاء کیفیت و اثربخشی فرایند تربیت رسمی و عمومی» تأکید شده و در راهکارهای مربوطه، به کیفیت محتوا و برنامه‌ریزی درسی اشاره شده است. با این حال، هیچ اشاره‌ای به بازطراحی ساختار سازمان برنامه‌ریزی درسی نشده است. این در حالی‌ است که ساختار فعلی این سازمان، با تمرکز بر تدوین متمرکز محتوا و تولید دولتی کتاب‌های درسی، عملاً به یک مدل بسته منجر شده است که مانع از نوآوری، تنوع و مشارکت بدنه آموزشی کشور می‌شود. در شرایطی که سند بر توسعه کیفیت تأکید دارد، عدم بازاندیشی در نقش این سازمان، یک خلأ جدی در تحقق هدف کلان ۲ محسوب می‌شود. پیشنهاد می‌شود در متن سند تصریح گردد که وظیفه اصلی سازمان، باید به‌تدریج از «تدوین مستقیم» به سمت «تنظیم‌گری و تأیید محتوای آموزشی متنوع» تغییر یابد، به‌طوری که میدان برای مشارکت پژوهشگران، معلمان خلاق، مؤلفان مستقل و نهادهای آموزشی دولتی و غیردولتی باز شود و تنوع کنترل‌شده در عین تضمین کیفیت فراهم گردد.

ضعف نگاشت نهادی و ناهماهنگی ظرفیت‌ها و وظایف

بارگذاری تکالیف سنگین بر وزارت آموزش و پرورش

در بخش «نگاشت نهادی»، وظایف متعددی برای وزارت آموزش و پرورش تعریف شده است که می‌توان آن‌ها را در سه محور اصلی خلاصه کرد: نخست، وظایف سیاست‌گذاری و هماهنگی کلان مانند تدوین دستورالعمل‌های اجرایی، تهیه پیوست رسانه‌ای و فناوری، و تدوین سند تقسیم کار ملی پس از تصویب در هیئت دولت؛ دوم، نقش‌های اجرایی و نهادی از جمله هماهنگ‌سازی ساختار و تشکیلات داخلی با اقتضائات سند، طراحی نظام جامع تربیت معلم و ارزیابی، و بازمهندسی فرآیندهای منابع انسانی و برنامه درسی؛ و سوم، نقش‌های پایش و پاسخ‌گویی مانند تهیه شاخص‌های ارزیابی عملکرد، ارائه گزارش سالانه به شورای عالی آموزش و پرورش، و انطباق مقررات موجود با اسناد تحولی. این ترکیب از وظایف، اگرچه جامعیت ارزشمندی دارد، اما بدون بازطراحی ظرفیت‌های نهادی وزارتخانه و تبیین دقیق سازوکارهای همکاری بین‌بخشی، با خطر اجرانشدن یا اجرای صوری روبه‌روست.

ستاد راهبری تحول

تشکیل ستاد هماهنگی و پشتیبانی از اجرای سند به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور، ابتکار خوبی است اما ضمانت اجرایی کافی را ندارد. نشست‌های این ستاد در هر فصل آن هم با مسئولیت هماهنگی بین نهادها تاثیر کافی برای اجرای سند را ندارد و مناسب بود ستادی اجرایی با اختیارات کافی ذیل معاول اول تشکیل می شد تا بتوان انتظار تحول را داشت.

ابهام در مرز «تنوع مطلوب» و «تنوع مخرب»

در بخش «الزامات تحول در مدرسه»، بند 10-4 آمده است که «پیشبرد رویکرد کاهش تنوع در مدارس و تقویت همه‌جانبه مدارس دولتی و ایجاد امکان رشد و بالندگی فزون‌تر». تنوع در عین مطلوب بودن می‌تواند مضر باشد، مهم این است که جهت مطلوب و مضر آن تشخیص داده شود. بنابراین با تمسک به این گزاره مشهور که «تنوع در مدارس بد است» نباید در سندی اینچنین بنیادین تعیین تکلیف کرد. قاعدتا تنوع در برنامه درسی و در برخی موارد تنوع مدیریتی می تواند مفید باشد و از تنوع مدارس در این جهت باید استقبال کرد اما تنوع در استفاده از منابع دولتی و گزینش دانش آموز بد است و باید کاهش یابد.

چالش تعارض منافع در نظام سنجش و ارزیابی

در اهداف عملیاتی مرتبط با «ارزشیابی و پایش نظام تربیت رسمی و عمومی» (از جمله راهکار ۱۰-۳ و فصل دهم سند)، بر استقرار «نظام ملی سنجش» و «شاخص‌های ارزشیابی عملکرد» تأکید شده است. با این حال، ساختار متمرکز موجود که در آن وزارت آموزش و پرورش هم متولی سیاست‌گذاری و اجرا و هم مسئول ارزشیابی است به تعارض منافع جدی دامن می‌زند و استقلال و شفافیت ارزیابی را مخدوش می‌کند. در چنین ساختاری، وزارتخانه هم‌زمان نقش اجرا، نظارت و پاسخ‌گویی را بر عهده دارد و طبیعتاً انگیزه یا امکان کافی برای ارزیابی صادقانه از خود ندارد.

پیشنهاد می‌شود که در متن سند، برای رفع این تعارض، یکی از دو مسیر به‌طور روشن پذیرفته شود:

• تقویت پاسخگویی محلی: به‌گونه‌ای که ادارات مناطق و استان‌ها، براساس شاخص‌های عمومی تعیین‌شده در سطح ملی، مسئول سنجش عملکرد خود شوند و گزارش‌های آن‌ها برای نهادهای نظارتی مستقل ارسال گردد. در این صورت، وزارتخانه از فشار مستقیم پاسخ‌گویی درباره عملکرد مدارس رهایی می‌یابد و نقش تنظیم‌گر را ایفا می‌کند.
• ایجاد نهاد ارزیابی مستقل بیرون از وزارتخانه: مشابه مدل‌هایی چون Ofsted در بریتانیا، یک نهاد ارزیاب بیرونی و مستقل (مثلاً زیر نظر یک نهاد ملی) مسئولیت ارزیابی و نظارت را بر عهده گیرد و نتایج آن به‌صورت شفاف منتشر شود.

فقدان چنین تدبیری در سند، موجب می‌شود بخش بزرگی از هدف‌گذاری‌های فصل دهم صرفاً در حد شعار باقی بماند و کارکرد اصلاحی و ارتقایی خود را از دست دهد.

نتیجه‌گیری و پیشنهادها

نسخه ترمیمی سند تحول، گرچه در ظاهر یکپارچه‌تر و زبانی روان‌تر دارد، اما از حیث طراحی نهادی، ضمانت اجرایی و رویکرد تحولی، همچنان در چارچوب اصلاحات درونی وزارت آموزش و پرورش باقی مانده است. با وجود تلاش‌هایی ارزشمند برای پاسخ به برخی خلأهای نسخه قبلی، از جمله در حوزه بودجه، گفتمان‌سازی و انسجام زبانی، این سند همچنان فاقد شجاعت لازم برای تعریف تکلیف‌های مشخص در موضوعات اختلاف‌برانگیز و فاقد انسجام کافی میان سند مادر و اسناد پشتیبان است.

نهادهای مسئول اگر خواهان تبدیل سند از یک متن مشورتی به یک برنامه تحولی مؤثر باشند، باید اصلاحات زیر را در دستور کار قرار دهند:

• بازمهندسی نقش نهادهای میانی و طراحی سازوکارهای مستقل نظارتی
• تقویت شاخص‌گذاری‌های اولویت‌دار برای اهداف کلیدی نظیر سنجش ملی و تحول ساختار نیروی انسانی
• شفاف‌سازی مراحل و سازوکارهای کاهش تمرکز
• پرهیز از بارگذاری تکالیف غیرواقع‌بینانه بر وزارتخانه بدون پشتوانه ساختاری
• تمایزگذاری روشن میان آنچه باید در سند تحول تثبیت شود و آنچه در اسناد پشتیبان قابل تنظیم است