بررسی عملکرد قانون بودجه و عملکرد مالی دولت در سال 1402

عملکرد مالی دولت در سال 1402 همانند سنوات گذشته در اجرا با چالش هایی ناشی از عدم تحقق منابع مواجه شده و درنتیجه دولت ناگزیر از تمهید منابع درآمدی جدید عمدتا از محل انتشار اوراق مالی مازاد بر سقف و برداشت از صندوق توسعه ملی شد تا بتواند علاوه بر پوشش تعهدات اجتناب ناپذیر، بخشی از اعتبارات مورد نیاز برای طرح های عمرانی را پوشش دهد. عملکرد کمتر درآمدهای مربوط به صادرات نفت و گاز نسبت به پیش بینی ها، عدم تحقق منابع از محل مولدسازی و خصوصی سازی دارایی های دولت و نیز عدم تحقق برخی ردیف های خاص همچون حقوق ورودی خودرو از جمله مواردی بود که اجرای قانون بودجه در سال 1402 را با مشکلاتی مواجه کرد.

ضرورت و اهداف پژوهش

ارزیابی عملکرد مالی دولت در خصوص چگونگی اجرای قانون بودجه و نحوه مواجهه با چالش های ایجاد شده در حوزه تامین منابع و تخصیص مصارف از موضوعاتی بوده که نیازمند بررسی و مطالعه است. عموما قوانین بودجه آن گونه که تدوین و تصویب می شوند، اجرا نشده و همواره مشکلات متعددی در مسیر اجرایی شدن قانون بودجه ایجاد می شود که در این میان، دولت ها را وادار به تلاش برای ایجاد منابع مالی جدید یا مدیریت مصارف بودجه می کند. از سوی دیگر، برخی موضوعات اساسی در زمان تصویب قانون بودجه مورد توجه کافی و وافی قرار نمی گیرد که منجر به ایجاد برخی چالش ها در میانه سال مالی شده یا بر جریان درآمدی و هزینه ای دولت اثر سوء می گذارد.

تدوین گزارش های عملکرد قانون بودجه با این هدف صورت می پذیرد که بتواند نمای خوبی از چالش های اجرای قانون بودجه ارائه کرده و به تدوین بهتر و کاراتر قوانین بودجه با نگاه واقع بینانه و بر اساس تجربیات گذشته کمک نماید تا از ایجاد مشکلات ناشی از اجرای ناقص قانون بودجه و تاثیرات منفی آن بر متغیرهای کلان جلوگیری کند. به همین منظور گزارش حاضر به بررسی عملکرد قانون بودجه و عملکرد مالی دولت در سال 1402 پرداخته است.

بررسی عملکرد منابع و مصارف بودجه سال 1402

در این بخش عملکرد منابع و مصارف بودجه سال 1402 مورد بررسی قرار گرفته است:

• عملکرد منابع عمومی بودجه در سال 1402 به همراه سایر مجوزهای قانونی بالغ بر 1991 هزار میلیارد تومان بوده که 1716 هزار میلیارد تومان آن از محل های پیش بینی شده در قانون بودجه تامین شده و 275 هزار میلیارد تومان مازاد بر آن از محل استقراض و انتشار اوراق مازاد محقق شد. رشد عملکرد مخارج عمومی در سال 1402 نسبت به سال قبل 40 درصد بوده که با توجه به تورم 40 درصدی سال 1402 می توان گفت اندازه واقعی مخارج دولت نسبت به سال 1401 تغییری نداشته است؛
• در سال 1402 به منظور پوشش کسری بودجه و بر اساس مصوبه سران قوا، مجوز انتشار 135 هزار میلیارد تومان انواع اوراق مالی اسلامی مازاد بر میزان مصوب قانون به دولت داده شد که از این میزان 102 هزار میلیارد تومان در سقف منابع بودجه عمومی مورد استفاده قرار گرفت و 33 هزار میلیارد تومان بابت کسری بودجه هدفمندی تخصیص یافت؛
• دولت در سال 1402 بر اساس مجوزی که از مقام معظم رهبری گرفت، سهم 20 واحد درصدی صندوق توسعه از محل صادرات نفت، گاز، میعانات گازی را در قالب استقراض ارزی برداشت کرد که معادل 173 هزار میلیارد تومان به خزانه کل کشور واریز شد؛
• کسری عملکرد مالی دولت در سال 1402 در حدود 497 هزار میلیارد تومان بوده که معادل 25 درصد عملکرد منابع بودجه عمومی است. با لحاظ بودجه هدفمندی یارانه ها (به عنوان بخشی از عملکرد فرابودجه دولت) میزان کسری معادل 612 هزار میلیارد تومان و نسبت کسری به سرجمع عملکرد منابع کل بودجه معادل 23.5 درصد است که در مقایسه با سال 6.5،1401 درصد افزایش یافته است؛
• مجموع مخارج دولت در سال 1402 با لحاظ اقلام ریالی فرابودجه معادل 2788 هزار میلیارد تومان بوده که با لحاظ تولید ناخالص داخلی معادل 17.837 میلیون میلیارد تومان، این نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی معادل 15.6 درصد خواهد بود؛
• عملکرد اعتبارات هزینه ای دولت در سال 1402 به میزان 1506 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به میزان مصوب خود تحقق کامل داشته و سهم 76 درصدی از کل مخارج را به خود اختصاص داده است.
• عملکرد اعتبارات عمرانی در حدود 304 هزار میلیارد تومان و 80 درصد مصوب بوده و سهم 15 درصدی از مجموع مخارج بودجه داشته است. همچنین اعتبارات تملک دارایی های مالی نیز 181 هزار میلیارد تومان بوده که 92 درصد مصوب محقق شده و سهم 9 درصدی از مخارج بودجه را به خود اختصاص داده است. بررسی نحوه تامین مالی طرح های عمرانی نشان می دهد که از مجموع 304 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی در حدود 122 هزار میلیارد تومان به صورت ریالی و مابقی از محل اوراق یا به صورت جمعی- خرجی یا درآمد هزینه ای تامین مالی شده که این مسئله نشان می دهد 70 درصد استقراض از منابع صندوق صرف طرح های عمرانی شده و مابقی در ردیف های جاری خرج شده است، درحالی که مبتنی بر کسب اجازه از مقام معظم رهبری تمام این وجوه ریالی باید صرف امور عمرانی می شد؛
• عملکرد تخصیص ارز ترجیحی در سال 1402، معادل 18.9 میلیارد دلار بوده که 12.1 میلیارد دلار از منابع ارزی سهم دولت، 5.3 میلیارد دلار از محل منابع ارزی صندوق توسعه و 1.2 میلیارد دلار از ذخایر ارزی بانک مرکزی تامین شده و بابت واردات اقلام اساسی و کشاورزی، دارو و تجهیزات پزشکی و کالاهای حوزه صمت تخصیص یافته است.

چالش های عملکرد بودجه دولت در سال 1402

عملکرد بودجه دولت در سال 1402 همانند رویه متعارف در نظام بودجه ریزی و اجرای قانون بودجه در ایران با چالش های متعددی همراه بود. برخی از چالش ها ریشه در تدوین بودجه داشته و برخی چالش ها ریشه در اجرا و رویکرد صلاحدیدی سیاستگذاران مالی داشته است. چالش های تدوین قانون بودجه ازجمله بیش برآوردی برخی ردیف هایی همچون منابع ناشی از مولدسازی و خصوصی سازی دارایی های دولت بود که منجر به عدم تحقق بیش از 150 هزار میلیارد تومانی اعتبارات بودجه شد. همچنین بروز برخی شوک های برون زا در حوزه صادرات و قیمت نفت نیز منجر به عدم تحقق 240 هزار میلیارد تومانی درآمدهای نفتی شد که این مسئله نیز ریشه در بی توجهی به ایمن سازی قانون بودجه در مقابل شوک های برون زا دارد. این مسئله بسیار حیاتی است که در قانون بودجه به موضوع ایمن سازی عملکرد مالی دولت چه در سوی تامین منابع و چه در سوی ایفای تکالیف توجه شود، به نحوی که مهم ترین سند مالی دولت قدرت و انعطاف لازم برای عبور از هرگونه شرایط تحمیلی خارجی را داشته باشد.

در اقتصاد ایران از یکسو وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی و از سوی دیگر تکالیف دولت در زمینه تامین کالاهای اساسی و توسعه زیرساخت ها، محل ایجاد چالش بوده و می تواند عملکرد مالی دولت را در طی سال با مسائلی روبه رو سازد. در بودجه 1402 نسبت کسری بودجه (عدم تحقق منابع پیش بینی شده در بودجه به غیر از محل واگذاری اوراق مالی و استقراض از صندوق توسعه ملی) به سقف منابع و مصارف با لحاظ بودجه هدفمندی به 23.4 درصد رسیده که در مقایسه با سال 1401 افزایش داشته است. با این حال، تلاش دولت در سال 1402 در راستای افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع منابع نکته مثبت عملکرد مالی دولت بوده که ضروری است در سال های آتی تداوم یابد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی و سیاستی به منظور تدوین بودجه در سال های آتی

ارزیابی عملکرد قانون بودجه نشانگر این موضوع است که اجرای مناسب قانون بودجه منوط به تدوین و تصویب قانون بر اساس رویکرد اصولی و علمی است. همچنین با توجه به آثار بلندمدت سیاست های مالی دولت بر متغیرهای کلان اقتصادی، انتظار می رود قوانین بودجه مبتنی بر قواعد مالی کارا و متناسب با شرایط اقتصاد ایران تدوین شود. آنچه به عنوان خروجی این گزارش پیشنهاد می شود این است که اولا در مقام برآورد منابع و مصارف و تدوین و تصویب بودجه لازم است با واقع بینی، کارشناسی صورت گیرد، ثانیا باید به این نکته توجه شود که حل ریشه ای بسیاری از چالش های مالی دولت در قوانین بالادستی است. لذا نمی توان و نباید انتظار داشت همه مسائل مالی دولت در قانون بودجه حل و فصل شود. اصلاحات حوزه انرژی، اصلاح سیاست های رفاهی و حمایتی، اصلاحات در حوزه های مالیاتی، صندوق های بازنشستگی و حوزه بیمه ای و نحوه مدیریت طرح های عمرانی پیش زمینه های لازم برای رفع چالش های بودجه ای است که لازم است در طول سال برای حل شدن آن ها تلاش شود تا نتیجه آن در بودجه های سنواتی منعکس شود.

جمع بندی

عملکرد مالی دولت در سال ۱۴۰۲ همانند سنوات گذشته در اجرا با چالش هایی ناشی از عدم تحقق منابع مواجه شد. از جمله این چالش ها می توان به مواردی چون «بیش برآوردی در برخی ردیف های بودجه همچون منابع ناشی از مولدسازی و خصوصی سازی دارایی های دولت» و «برخی شوک های برون زا در حوزه صادرات و قیمت نفت» اشاره نمود. لذا دولت ناگزیر شد تا میزان انتشار اوراق را 70 درصد افزایش داده و با کسب اجازه از مقام معظم رهبری، 20 واحد درصد از سهم صندوق توسعه ملی از منابع نفتی را برداشت کند. گزارش حاضر ضمن بررسی عملکرد قانون بودجه و عملکرد مالی دولت در سال 1402، اقدام به ارائه پیشنهادهایی به منظور تدوین بودجه سال های آتی و رفع چالش های پیش گفته نمود. کارشناسی واقع بینانه مصارف و مخارج بودجه و اصلاح قوانین بالادستی از جمله این پیشنهادها است. همچنین اصلاحات حوزه انرژی، اصلاح سیاست های رفاهی و حمایتی، اصلاحات در حوزه های مالیاتی، صندوق های بازنشستگی و حوزه بیمه ای و نحوه مدیریت طرح های عمرانی پیش زمینه های لازم برای رفع چالش های بودجه ای هستند.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط مرتضی کیانی در سال 1403 انجام شده است.