تدوین نقشه راه و سند راهبردی احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی
بررسی مهمترین عوامل و مسائل موثر بر عدم تحقق اهداف طرح احیا و تعادل بخشی و تهیه نقشه راه احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی
در راستای چاره اندیشی برای کنترل افت و کسری مخزن آبخوان ها، وزارت نیرو با تعریف طرح «تعادل بخشی، تغذیه مصنوعی و پخش سیلاب» در سال ۱۳۸۴ برنامه های خود در زمینه بهبود وضعیت منابع آب زیرزمینی را آغاز کرد. مطابق این طرح قرار بود طی برنامه ای ۲۰ ساله محدوده های مطالعاتی کشور به تعادل برسد. اما این طرح به دلایل مختلف همچون عدم تامین اعتبار مناسب، عدم همکاری سایر دستگاه ها، نادیده گرفتن مشارکت ذی نفعان، وجود فشارهای سیاسی و از همه مهم تر عدم پذیرش ذاتی کارگزاران مدیریت آب کشور به سرانجام نرسید. با فعال شدن مجدد شورای عالی آب در دولت یازدهم، وزارت نیرو برنامه های خود را در جلسه هشتم شورای عالی آب در سال ۱۳۹۲ ارائه و ابتدا مصوبه ای تحت عنوان «برخورد قانونی با برداشت های غیرمجاز» دریافت کرد، که نهایتا تبدیل به طرحی تحت عنوان «طرح احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی کشور» شد که در سال ۱۳۹۳ به تصویب این شورا رسید. بررسی عملکرد پروژه های طرح نشان می دهد پیشرفت اغلب پروژه ها بسیار کمتر از هدف گذاری اولیه بوده است و طرح در نیل به هدف اصلی خود که همانا جبران کسری مخازن آبخوان های کشور است، ناموفق بوده است.
ضرورت و اهداف پژوهش
وابستگی بسیاری از مناطق کشور به منابع آب زیرزمینی، همراه با رشد جمعیت و نیاز افزایش یافته به آب، به همراه وضعیت اقلیمی و خشکسالی، باعث برداشت بیرون مرزی و نقض حریم کمی و کیفی آب می شود. «طرح احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی کشور» مشتمل بر ۱۵ پروژه یکی از راهبردهای کنترل افت و کسری مخزن آبخوان ها بود که در سال ۱۳۹۳ به تصویب شورای عالی آب رسید. از ۱۵ پروژه مصوب این طرح تعداد ۱۱ پروژه تحت مسئولیت وزارت نیرو، سه پروژه در حیطه اختیارات وزارت جهاد کشاورزی و یک پروزه تحت مسئولیت وزارت صنعت معدن و تجارت بود. بررسی ها نشان می دهد که این طرح در نیل به هدف اصلی خود که همانا جبران کسری مخازن آبخوان های کشور است، ناموفق بوده است. بدیهی است بدون بررسی عوامل و موانع موجود در اجرای طرح های تعادل بخشی، ناکامی در اجرای پروژه ها در اینده نیز ادامه خواهد یافت. علاوه بر این پایش چگونگی اجرا، اثربخشی و کارآیی هر یک از طرح های تعادل بخشی، امکان اصلاحات احتمالی در سال های اولیه اجرای طرح و پیش از آنکه اصلاحات طرح مبدل به پروسه ای هزینه بر، دشوار و چه بسا غیرممکن شود را فراهم خواهد نمود. برهمین اساس مطالعات حاضر با سه هدف اصلی ۱) بررسی دلایل، آثار و تبعات شرایط به وجود آمده در منابع آب های زیرزمینی کشور ۲) اسیب شناسی، ارزیابی کارآیی و اثربخشی طرح احیا و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی کشور و ۳) استخراج مهم ترین عوامل و مسائل قابل تحقق جهت بررسی و ارزیابی در تهیه نقشه راه و برنامه علمیاتی از طریق شناسایی روابط علی-معلولی موثر بر تعادل بخشی آب های زیرزمینی تعریف شد.
روش انجام پژوهش
در ابتدای این پژوهش، به منظور احصای عوامل موثر بر عدم تحقق اهداف طرح، جلسات متعددی با کارشناسان خبره و مجریان طرح احیا و تعادل بخشی برگزار شد. علاوه بر این پرسشنامه ای تهیه و برای مجریان طرح در شرکت های آب منطقه ای و همچنین برای کشاورزان فعال و بهره بردار آب زیرزمینی ارسال شد. همچنین جلساتی با سایر ارگان ها و دستگاه های اجرائی مرتبط با پروژه برگزار شد و مطالعات داخلی انجام شده بر روی طرح نیز مورد بررسی قرار گرفت. در کنار این امر، تجربیات جهانی مدیریت منابع آب زیرزمینی نیز مورد ارزیابی قرار گرفتند.
پس از تهیه فهرست جامع عوامل، جلسات متعددی برگزار شد و با تکمیل پرسشنامه ها و تحلیل مطالعات داخلی، ریشه یابی عوامل عدم تحقق اهداف طرح انجام شد. در این زمینه از تکنیک «استخوان ماهی» ایشیکاوا استفاده شد. در نتیجه فهرست بلندی از موانع پیشبرد طرح و مصداق های هر کدام تهیه و عوامل موثر بر عدم تحقق طرح به دو دسته الف) عوامل داخلی و ب) عوامل خارجی تقسیم بندی شدند. در نهایت با استفاده از تحلیل AHP و با استفاده از نظرات خبرگان، عوامل موثر بر عدم تحقق اهداف طرح اولویت بندی شد.
در فرایند تدوین نقشه راه ابتدا ارزیابی حکمرانی آب های زیرزمینی کشور براساس نظریه حکمرانی منابع مشترک استروم انجام شد. در ادامه ارتباط مؤثر با خبرگان، صاحبنظران امر و نمایندگان ذینفعان اصلی از طریق برگزاری نشست ها هم اندیشی، جلسات کارشناسی و کارگاه های تخصصی انجام گرفته است. سپس با استفاده از رویکرد برنامه ریزی ارزش، نقشه راه تدوین شده است. مهندسی ارزش رویکردی است که با استفاده از کار تیمی، خرد جمعی و مشارکت ذی نفعان کلیدی، بستر لازم را جهت استفاده حداکثری از پتانسیل ها و ظرفیت ها در جهت دستیابی به وضعیت مطلوب فراهم می کند.
مهمترین عوامل موثر بر عدم تحقق اهداف احیا و تعادل بخشی
براساس تحلیل AHP نهایی، چهار علت اصلی عدم تحقق اهداف طرح احیا و تعادل بخشی به شرح زیر تعیین شد:
- ظرفیت های ناکافی قانونی و عدم استفاده موثر از احکام برنامه های توسعه و اسناد بالادستی در سازمان دهی و فعال سازی مشارکت جامعه بهره بردار؛
- ناکارآمدی و وجود تعارض منافع در مدیریت آب های زیرزمینی؛
- وجود تعارض در سیاست ها، اسناد بالادستی و منافع بین بخشی برای حصول همگرایی در برنامه ریزی، اقدام و عمل؛
- فقدان جامع نگری در برنامه ریزی، اجرا و پایش.
ارزیابی حکمرانی آب زیرزمینی کشور
بررسی حکمرانی آب زیرزمینی کشور نشان داد که اصول هشت گانه استروم در حال حاضر در ساختار مدیریت آب های زیرزمینی کشور مفقود است. در نتیجه اقدامات موردنیاز جهت احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی به قرار زیر خواهند بود:
- تعریف روشن مرزهای منبع مشترک
- تطبیق قواعد حاکم بر مدیریت آب کشور با نیازها و شرایط محلی
- حصول اطمینان از امکان تعدیل قواعد توسط مصرف کنندگان
- زمینه سازی جهت اطمینان از مشروعیت همگانی قواعد
- توسعه نظام های خودپایش
- وضع قوانینی جهت مجازات موثر نقض کنندگان
- پیش بینی ابزارهای قابل دسترس و کم هزینه حل تعارض
- ارتقا و تقویت لایه های به هم مرتبط حکمرانی.
تدوین نقشه راه و سند راهبردی احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی
نقشه راه باید بتواند شکاف موجود میان وضعیت نامطلوب فعلی و تصویر مطلوبی که از شرایط آتی ترسیم شده است را تا حد امکان پر کند. نقشه راه احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی مشتمل بر شش مولفه اصلی است که عبارتند از ۱) اهداف، ۲) چشم اندازها ۳) راهبردها و سیاست ها ۴) الزامات اصلی ۵) سناریوها و ۶) استخراج و تلفیق مجموعه راهکارها، پیشنهادها و برنامه ها. در زیر هرکدام از این مولفه های معرفی می شوند:
هدف نقشه راه: هدف بنیادین این طرح، کنترل شیب منفی تراز آبخوان های کشور و بهبود کمی و کیفی وضعیت منابع آب زیرزمینی بوده است.
چشم انداز نقشه راه: در چشم انداز نقشه راه، آبخوان های دشت های کشور از طریق تحقق رویکرد مدیریت مشارکتی و متوازن بین ذی نفعان و ذی مدخلان آب در همه سطوح و شناسایی و رفع خلاهای دستیابی به آن و همچنین با بهر همندی از کلیه ظرفیت ها و پتانسیل های موجود و آتی به تعادل و پایداری خواهند رسید. در این شرایط روند نزولی آبخوان های کشور متوقف و بخش قابل توجهی از کسری ۱۳۰ میلیارد مترمکعبی موجود آنها جبران شده، تعادل و پایداری بین منابع و مصارف آب، حفاظت کمی و کیفی منابع آب زیرزمینی و مدیریت یکپارچه و سازگار با شرایط اقلیمی و زیست محیطی برقرار خواهد شد. در این شرایط، معضلات و تبعات ناشی از افت سطح آبخوان ها (فرونشست زمین، مسائل کیفی و…) نیز تا حد زیادی مرتفع خواهد شد.
راهبردها و سیاست ها: راهبردهای اصلی پیشنهادی عبارتند از:
- جلب مشارکت فعال و موثر جامعه بهره بردار در مدیریت و حفاظت پایدار منابع آب زیرزمینی
- ایجاد شفافیت در داده ها، آمار، اطلاعات، سیاست ها و عملکردها
- پایش و اصلاح مستمر مدیریت آبخوان در رویکرد نوین حکمرانی آب زیرزمینی
- ایجاد وفاق بین بخش های مختلف ذیربط و سطوح مختلف حکمرانی آب زیرزمینی
- ایجاد نهادهای هماهنگ ساز در راستای کاهش تعارضات و افزایش انسجام بین بخشی
- ایجاد نهادهای تسهیل گر در راستای افزایش کارایی و اثربخشی.
الزامات اصلی: الزامات اصلی تحقق برنامه های احیا و تعادل بخشی به شرح زیر است:
- انسجام سیاست ها از طریق هماهنگی بین بخشی موثر
- ایجاد بستر کافی برای حکمرانی با تقویت پایه های حکمرانی
- تعیین نقش ها و مسئولیت های مربوط به سیاستگذاری آب، اجرای سیاست ها، مدیریت اقدامات اجرایی و ایجاد هماهنگی بین سازمانی
- مدیریت آب در مقیاس مناسب و با انعکاس شرایط محلی
- حصول اطمینان از اجرایی شدن قوانین با چهارچوب های نظارتی کارآمد
- انطباق سطح ظرفیت مقامات مسئول با پیچیدگی چالش های مربوط به آب
- تولید، به روزرسانی و به اشتراک گذاری داده ها و اطلاعات مربوط به منابع و مصارف آب و استفاده از آن ها با هدف ارزیابی و بهبود سیاست های آب
سناریوها: به دلیل پیچیدگی مدیریت منابع آب زیرزمینی و زمان بر بودن ایجاد تغییرات اساسی در راستای تعادل بخشی آبخوان ها در کنار وضعیت بحرانی و فوق بحرانی منابع آب زیرزمینی در کشور، این مطالعه برنامه های تعادل بخشی خود را در قالب دو سناریو زیر ارائه داده است:
۱. بهبود وضع موجود با برنامه ها و اقدامات کوتاه مدت و زود بازده
سناریوی اول پیشنهادی به منظور افزایش کارایی طرح فعلی احیا و تعادل بخشی بوده و شامل اقدامات ذیل است:
- بازنگری و اصلاح پروژه های طرح احیا و تعادل بخشی؛
- تفویض بخشی از اختیارات و وظایف دستگاه های دولتی به تشکل های بهره برداری فعال در سطح دشت های منتخب با استفاده از ظرفیت های قانونی موجود (در چهارچوب دستورالعمل توسعه مدیریت مشارکتی آب)؛
- اصلاح ضوابط و دستورالعمل های طرح احیا و تعادل بخشی با مشارکت و اعلام نظر تشکل های بهره برداری بر اساس شرایط و ویژگی های دشت مربوطه (در چهارچوب دستورالعمل توسعه مدیریت مشارکتی آب).
- برنامه ها و اقدامات دارای اثربخشی بیشتر مشتمل بر کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت
سناریوی دوم پیشنهادی است که اجرای آن منجر به افزایش اثربخشی اقدامات مرتبط با طرح احیا و تعادل بخشی بوده، در سه گام زمانی پیشنهاد شده است و شامل اقدامات زیر است:
- اقدامات کوتاه مدت: شامل تشکیل کارگروه احیا و تعادل بخشی، تعیین شاخص های نهایی انتخاب دشت پایلوت و تایید دشت های پایلوت توسط کارگروه شورای عالی آب؛
- اقدامات میان مدت: شامل بومی سازی پروژه ها و دستورالعمل در چارچوب الزامات قانونی توسط تشکل ها، تدوین سند پایداری حوضه آبریز و ایجاد و استقرار بازار محلی آب توسط تشکل دشت با نظارت مراجع بالاتر؛
- اقدامات بلندمدت: شامل تشکیل صندوق پایداری آب، بازنگری سند پایداری حوضه آبریز و بازنگری سند پایداری دشت.
جمع بندی
عدم استفاده از ظرفیت های مشارکت ذی نفعان، ناکارامدی و وجود تعارض منافع، ناهماهنگی بین بخشی و وجود تعارض در سیاست ها و اسناد بالادستی و فقدان جامع نگری در برنامه ریزی، اجرا و پایش از مهمترین عوامل موثر بر عدم تحقق طرح احیا و تعادل بخشی هستند. این پژوهش نقشه راه احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی را تدوین کرده است. نقشه مذکور در دو سناریو ارائه شده است: سناریوی اول به ارائه پیشنهادهایی در جهت بهبود وضع موجود با برنامه ها و اقدامات کوتاه مدت و زودبازده جهت افزایش کارایی طرح فعلی اما با اثربخشی کم روی کاهش برداشت از منابع آب زیرزمینی پرداخته است و سناریوی دوم برنامه ها و اقداماتی که سبب افزایش اثربخشی اقدامات مرتبط با احیا و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی می شود در سه گام زمانی کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت ارائه شده است.
این مطالعه در مرکز ملی مطالعات راهبردی کشاورزی و آب اتاق ایران با همکاری راحله ملکیان و عاطفه نژند‌علی در سال۱۴۰۱ انجام شده است.
