دلسوزی های نابجا و ناکارآمدی های توسعه

ایــن متــن بــه بررســی دلایل عــدم ارتبــاط میان ســرمایه­گذاری و رشــد اقتصــادی می­ پــردازد. نویســنده با استفاده از مثال­ هایی از پروژه­ های بزرگ ماننــد خطــوط ریلــی و فرودگاه ­هــا، بــه تحلیــل ســرمایه­ گذاری ه­ای ناکارآمد و هدررفت منابــع اشــاره می­کنــد. او کــه در حــوزه اقتصــاد و سیاســت گذاری فعالیــت­ هــای پژوهشــی و اجرایــی دارد، بــر ایــن باور اســت که بسیــاری از این ســرمایه­ گذاری­ ها نه تنها به رشــد اقتصادی منجــر نشــده ­اند، بلکه آثــار منفی نیز بــه همراه داشــته­ اند. ایــن متــن بــه نقــد عملکــرد نظــام تصمیــم­ گیری و اهمیت نقش نهادها و خصوصا نقــش نماینــدگان مجلــس در ناکامــی­ هــای توســعه اقتصــادی پرداختــه و بــه چالش ­هــای اساســی در این زمینه اشاره دارد.

طول خطوط ریلی ما از 11 هزار کیلومتر به حدود 15 هزار کیلومتر افزایش یافته، ولی به شکل عجیبی هیچ افزایش عملکردی در حوزه افزایش بار و مسافر نداشته ­ایم! هر کیلومتر ریل نیاز به هزینه و سرمایه­گذاری بسیار بسیار زیادی دارد. این کار انجام شده و از منابع محدود کشور استفاده و این منابع محدود به خط ریل تبدیل شده است، اما این مسیرها نه بار دارند و نه مسافر

دلیل عدم رابطه میان سرمایه ­گذاری و رشد اقتصادی

در نظریه­ ها بین رشــد و ســرمایه­ گذاری نسبت و رابطه برقرار است. به همین دلیــل توصیــه می­شــود تلاش کنیم ســرمایه­ گذاری­ های بیشــتری داشــته باشیم و نرخ تشــکیل ســرمایه را افزایــش دهیــم تــا از قِبــل آن بتوانیم بــه نیروی کار هم دســتمزدهای بالاتری بدهیم. با این حال، در برخی کشــورها شواهدی وجود دارد که نشان می ­دهد حتی در مواردی که توانسته ­اند بر موانع تشکیل سرمایه غلبه و ســرمایه ­گذاری کنند، درنهایت موفق به تجربه رشــد اقتصادی نشــده ­اند؛ یعنی این سرمایه­ گذاری­ ها به رشد اقتصادی منجر نشده است.

در پاســخ بــه اینکــه چــرا در همه جــا افزایــش ســرمایه­ گذاری منجر به رشــد اقتصادی و افزایش درآمد ســرانه نشده است، با یک مثال می­توان گفت دلیلش این اســت کــه در جاهایی ســرمایه­ گذاری می­ شــود که هیچ فایدهای نــدارد و این موضوع هم معمولاً تحت تأثیر مداخله­ هاست.

بــرای مثــال، ایــن سیاســت را کــه همــه مراکز اســتان­ها بایــد به شــبکه ریلی دسترســی داشــته باشــند، در نظر بگیرید. از نظر اقتصادی این حرف بی­ربط است و توجیه ندارد. چرا باید همه مراکز اســتان­ ها به ریل دسترســی داشــته باشــند؟ آن چیزی که همه باید دسترســی داشته باشــند، دسترسی کارآمد به حمل ونقل عمومی اســت. حالا برای یک جا اتوبوس بهتر اســت، برای جــای دیگر مینی­ بوس یــا قطار و برای یک جا هــم هواپیما. دلیلی هم ندارد که دسترســی به همه اینها به یک شــکل باشــد؛ مثل این اســت کــه بگوییم همــه مردم تهران حــق دارند دم خانه­شان ایستگاه مترو داشته باشند.

نمونه ­های سرمایه ­گذاری فاقد بهره ­وری مناسب

خطوط ریلی

در چنــد ســال گذشــته طــول خطــوط ریلــی مــا از 11 هــزار کیلومتر بــه حدود 15 هــزار کیلومتــر افزایــش یافتــه، ولــی به شــکل عجیــب و غریبــی هیــچ افزایش عملکردی در حوزه افزایش بار و مسافر نداشته ­ایم! هر کیلومتر ریل نیاز به هزینه و ســرمایه­ گذاری بسیــار بسیــار زیــادی دارد. ایــن کار انجــام شــده و از همه منابع محدود کشــور اســتفاده و این منابع محدود به خط ریل تبدیل شــده اســت، اما این مسیرها نه بار دارند و نه مسافر!

مــثلاً اگر روی نقشــه بــه عملکــرد خط همــدان یا کرمانشــاه یا دیگــر خطوط مشابه نگاه کنید، متوجه می­ شوید در بعضی از این خطوط نوشته شده دو دهم زوج قطــار مســافری؛ یعنی هر پنــج روز یکبار قطار مــی­ رود و می­ آید؛ ریل کشیده شده، ایستگاه ها وجود دارد، سوزن­ بانی و مأمور هست و باید لوکوموتیو زاپاس وجود داشــته باشــد و همه این کارها باید انجام شود تا خطی در دسترس باشد. این خط که در دســترس شــد آن وقــت هر پنج روز یکبار قطار مــی­رود و می ­آید! از این موارد تنها یکی، دو مورد نیســت و به وفور دیده می ­شــود. در چنین وضعیتی مــثلاً گفتــه می ­شــود این حق مردم اســت که بــه همه مراکــز اســتان ­ها خط ریلی کشیده شود، اما مشخص نیست این «حق» از کجا آمده و با چه منطق اقتصادی دربــاره منابــع مالی مردم چنیــن تصمیم­گیری ­هایی می­ شــود! وقتــی بخواهیم از یــزد با قطار به مشــهد برویم، مجمــوع یارانه­ ای که پرداخــت می­ کنیم 1.5 میلیون تومان به ازای هر نفر است. اگر به مردم بگوییم اینجا را که گُلِ بار کشور است، به حمل ونقــل بار اختصاص می ­دهیم و به جای آن به شــما بلیت رایگان می ­دهیم با هواپیما به مشهد بروید، به ­صرفه ­تر از قطار است.

آمار عجیب بی­رونقی اکثر فرودگاه­ها

مثــال بعــدی در ایــن زمینــه، فرودگاه ­ها هستنــد. اگــر آنهایی را کــه کارکرد نظامــی و تفریحــی دارنــد، کنار بگذاریــم، نکات جالبــی را متوجه می ­شــویم. برای مثــال، فرودگاه لامــرد مرز هوایــی دارد؛ یعنــی امــکان ســفر بــه خارج از کشــور از آنجــا وجــود دارد و ایــن یعنی امکان نشســت و برخاســت هواپیماهــای پهن­ پیکر در آن هســت و بــرای این منظور زیرســاخت­ ها و تجهیزات لازم تدارک دیده شــده اســت. همچنین ایلام، رفسنجان، ســاری و سبزوار همگی مرز هوایی دارند. وقتی می­ گوییم جایی مرز هوایی دارد؛ یعنی مقیاس فرودگاهی آن متفاوت است؛ باید هواپیماهــای بزرگ بتوانند آنجــا بنشینند و بلند شــوند، برج مراقبت می­ خواهد، زیرســاخت آن متفاوت اســت یا پهنا و طول باندی که برای نشســت و برخاست در نظر گرفته می­ شود پرهزینه کار می­ کند.

حالا ببینیم اســتفاده از فرودگاه­ های کشــور چگونه است؟ بیش از 50 درصد نشست و برخاست­ ها در دو فرودگاه تهران و مشهد انجام می­ شود. اگر به اینها شیراز، تبریز، بندرعباس، اهواز و اصفهان را اضافه کنیم، در مجموع هفت، هشت فرودگاه می­ شــود که بیش از 70، 80 درصــد کل پروازها را انجام می­ دهند. مابقی فرودگاه ­ها زیر یک درصد پروازها را دارند.

آمار جالب­تری از این فرودگاه­ها وجود دارد؛ در حال حاضر 56 فرودگاه فعال در کشور وجود دارد که برای آنها امکاناتی مانند برج مراقبت، خدمه پرواز، سالن انتظار و نیروهای نظافت و پشتیبانی فراهم اســت. همه اینها باید در دســترس باشد تا این فرودگاه فعال باقی بماند. مثلاً فرودگاه سراوان در 9 ماهه اول سال 1401تنها چهار پرواز، شــاهرود 10 پرواز و زنجان هم 32 پرواز داشــته ­اند؛ یعنی هر هشت یا 9 روز یک پرواز در فرودگاه زنجان انجام می ­شود. جدا از هزینه ­ای که برای ســاخت این فرودگاه­ ها هدر رفته اســت، باید همه امکانات دیگر برای فعال نگه داشــتن این فرودگاه­ ها فراهم باشــد. یا مثلاً فرودگاه سهند مراغه در همین بازه زمانی تعداد 134 پرواز داشــته اســت. حتی فرودگاهی مانند لامرد که مرز هوایی دارد، به­ طــور میانگیــن کمتــر از یــک پرواز در روز دارد. متخصصــان صنعت هوایی معتقدند در چنین شرایطی نمی­توان برنامه­ ریزی روزانه انجام داد. در جدول (1) آمار نشست و برخاست تعدادی از این نمودارها قابل مشاهده است.

در مجموع می­توان گفت حدود هفت تا هشت فرودگاه کشور، بیش از 70 تا 80 درصد کل پروازها را انجام می­دهند و مابقی فرودگاه­ ها سهم کمتر از یک درصد پروازها را به خود اختصاص می­ دهند

در واقع سوال اصلی این است که چرا باید به این شکل سرمایه­ گذاری شود؟ ما که از ابتدا ســرمایه­ گذاری زیادی نداشــته ­ایم و نرخ تشکیل ســرمایه­ مان پایین بــوده، چــرا همان میزان اندک هم در طرح­ هایی هزینه می­ شــود کــه اجرای آنها ســال ها طول می­ کشــد و خروجی و منافع مؤثری هم ندارند؟ طبیعی است که از چنین ســرمایه­ گذاری­ هایی، نه اشــتغال پایدار حاصل می­ شــود نه رشد اقتصادی پایدار.

نقش نهادها در توسعه اقتصادی

خانم «ماری شرلی» ازجمله اقتصاددانانی است که روی حوزه­های نهادی کار کرده اســت و کتابی در مورد «نهادها و توســعه» دارد. او در قســمت اول کتابش عدم وجود رابطه میان ســرمایه ­گذاری و رشد اقتصادی را توضیح می­ دهد؛ یعنی تبیین می­کند که چرا حتی وقتی سرمایه­ گذاری انجام می ­شود، نتایج مورد انتظار، یعنی رشــد اقتصادی محقق نمی ­شــود. او اشــاره می ­کند در بین کشــورهایی که هزینه­ هــای مبادله[1] بالاســت، گروه­ های کســب ­وکار و بخش غیررســمی ذی­ نفوذ و قدرتمنــدی وجــود دارنــد. در چنین شــرایطی، ســرمایه ­گذاری­ ها منجر به رشــد اقتصــادی نمی­ شــود. او در ادامه می­ گویــد وقتی با این شــرایط مواجه هستیم، اقتصاددانــان معمــولاً ایــن مســئله را به سیاســت­ های بــد اقتصــاد کلان ارتباط می­ دهنــد و می­گوینــد سیاســت گذاری قیمــت، سیاســت ذاری نرخ ارز و … ایــراد داشــته اســت. اینهــا را درســت کنیــد، امــا هیچ وقــت ایــن ســوال را از خودمان نمی ­پرسیم که همین سیاســت بد قیمتی، نرخ ارز و اقتصاد کلان که از آن صحبت می ­کنیــم، ماحصــل چه فرایندی هستند که طی شــده و این تصمیــم از آن بیرون آمده اســت؟ ماری شــرلی معتقد اســت که این مســاله بسیار مهم است و باید به آن توجه شود.

او ادامه می­ دهد که بعد از مدتی برخی از پژوهشگران به این نتیجه رسیدند کــه مشــکل در ضعف آموزش اســت. آنها بر این باور بودنــد که اگر روی آموزش ســرمایه ­گــذاری صــورت پذیــرد و نیروی انســانی تقویــت شــود این مشــکل حل می شود. این کار را هم انجام دادند و دیدند تعداد زیادی افراد باسواد و با مدرک دکتری دارند؛ مشابه وضعیتی که در حال حاضر در کشور با آن مواجه هستیم. اما آیا وضع بهتر شده است؟ آیا بهره وری نیروی انسانی بهبود پیدا کرده است؟ خانم شــرلی می­گویــد در خیلی از کشــورها بهبود آموزش مســئله را حل نکرده اســت. شــاید در سطح شــخص حل کرده باشد، اما در ســطح جامعه این زمینه را ایجاد نکرده اســت. او می­ گوید مســئله در واقع به کیفیت ضعیف نهادها برمی ­گردد. به یک گروه از نهادهایی نیاز هســت که مبادله ­ها را در اقتصاد تســهیل کنند. دســته دوم نهادهایــی هستنــد کــه دولــت را تحــت کنــترل درمی ­آورند؛ اهــداف دولت و دولتمردان را درجهت منافع ملی قرار می­ دهند و اهداف آنها را سازگار می­ کنند. در ادامه بیشتر به این مورد پرداخته می ­شود و شواهد کوتاهی از بخش کوچکی از این مسئله بزرگ مورد توجه قرار می­گیرد.

تأملّی بر نسبت تابع هدف سیاستگذار و تابع هدف جامعه

در نظــام تصمیم­ گیری چند مرحله وجود دارد؛ شناســایی مســأله­ ها، سپس تبدیل مســئله ­ها به دستور کار و فرموله کردن آن، به تصمیم رساندن و درنهایت اجــرای تصمیمــات. امــا ســوالی که وجــود دارد این اســت کــه این فرآینــد در چه ســاختاری انجام می ­شــود؟ توجه به آن ســاختار اهمیت دارد. اهمیت ساختار در اینجاســت که تعیین می­کند آیا تابع هدف سیاســت گذار یــا تصمیم­ گیرنده با تابع هدف جامعه ­ای که نمایندگی آن را بر عهده دارد، همسو است یا خیر. به نظر می رســد در مــوارد زیادی اینطور نیســت. کل نظــام تصمیم به تصویــر کشیده نمی شود. در ادامه با چند مثال به موضوع پرداخته می شود.

قانــون اصل 44[2] مــاده­ای دارد که می­ گوید وظیفه دولت اســت که لایحه ­ای برای بهبود فضای کسب وکار ارائه کند. فارغ از حواشی پیرامون رویه ­های مربوط بــه ایــن قانــون و رخدادهای پیرامــون آن، نگارنده ایــن متن به همــراه جمعی از متخصصیــن با هدف اجرایی شــدن ایــن قانون، موضــوع را در مجلس با تلاش و پیــگیری نتایــج در دســتور کار قانون گــذار و دولت قــرار دادند و نهایتــا طرح قانون بهبود مســتمر محیط کســب و کار نوشــته شــد. از جملــه نتایج ایــن موضوع این بودکه جهت بهبود کسب و کار و در شرایط اضطراری (مثلا برای برق و گاز) اولویت قطع برق و گاز نباید شامل واحدهای تولیدی شود.

در سال 1397 نگارنده (که در تدوین قانون مذکور در مجلس نقش داشت) به دعوت دولت و به عنوان دبیر کمیسیون اقتصادی وارد قوه مجریه می­شود و حسب مسئولیت باید آیین­نامه این ماده قانونی را برای تصویب در هیئت وزیران تهیه کند. قانون و الحاقات آن تصویب شــده بود و نگارنده این بار جزو تیمی بود کــه باید آیین­ نامه ایــن ماده را برای تصویب هیئت ­وزیران آماده می­کرد. در جریان این کار، هر تدبیر و هر تلاشی صورت می­ گرفت، نتیجه ­ای به دنبال نداشت و آیین­ نامــه مربوطه تدوین و نهایی نمی ­شــد. مدام با دســتگاه هــای مربوطه از جمله وزارت صمت، نفت و نیرو جلسات و تبادل نظر بود، اما کار به سرانجام نمی رسید. چــون کســی این قانون را نوشــته بود کــه نباید ایــن کار را می ­کرد. نیــت بد نبود، وقت زیادی صرف شــد، اما در نهایت چه شــد؟ چیزی شــد که نویسنده قانون که می­خواســت آیین­نامه ­اش را تدوین کند، نمی ­توانســت. در آخر و صرفا برای رفع و دفع فشار قوه مقننه، یک آیین­ نامه­ ای تدوین شد که رفع تکلیف شود. حتی یک روز این آیین ­نامه در کشور اجرا نشد؛ چون قابلیت اجرا شدن نداشت. سایر مواد این قانون هم کم و بیش همین سرنوشت را داشتند.

در ساختار تعریف شده، نماینده مجلس باید از منطقه خودش رأی بیاورد، ولی می­تواند در مورد مسائل ملی اظهار نظر کند و تغییر ایجاد کند. نتیجه­ اش این است که در اکثر موارد تصمیمات و اقدامات نمایندگان مانند موریانه تصمیمات و اقدامات دستگاه اداری کشور را می ­خورد. متاسفانه این موضوع تبعات منفی متعدد دیگری نیز دارد؛ از جمله اینکه مسئولیت ­زدایی می ­کند

37 پیشنهاد تاسیس فرودگاه جدید در کشور

پیش از این اشــاره شــد که در حال حاضر بیش از 20 فرودگاه کشــور، کمتر از یــک پرواز در روز دارنــد و به همین دلیل اصلاً قابل برنامه ­ریزی نیستند. با این حال 37 پیشــنهاد جدیــد برای تاسیس فرودگاه در کشــور وجود دارد. اسم­هایشــان هم مشــخص اســت؛ گلپایگان، فــردوس، تکاب و… چه کســانی این پیشــنهادها را داده­ انــد و بــا جدیــت پیــگیری می­کننــد؟ همه نماینــدگان مجلس. بــه نظر می ­رســد اشــکال از آن نماینده نیســت. اشــکال از ســاختار تصمیم ­گیری است که یک نماینده مجلس می­ تواند چنین پیشــنهادی بدهد. هر کسی هم جای آن نماینده باشــد، برای کسب منافع بیشتر منطقه انتخاباتی، همین کار را انجام خواهد داد. کلیه این درخواســت­ ها توســط متخصصان بررسی شده اســت. از این 37 مورد درخواست، تنها یکی از آنها اگر ایجاد شود، می­تواند منافعی برای کشور داشته باشــد، ولی بــا رویه ­های جاری همــه ایــن فرودگاه­های پیشــنهادی به تدریج طی ســال­های آینده ســاخته خواهند شــد. این طرف شهر کوه اســت و آن طرف شهر هم کوه اســت و حالا وســط این دو کوه فرودگاه درســت شــده اســت! نتیجه ­اش این شــده کــه هواپیما نمی ­تواند بنشینــد. حالا 400 میلیارد تومــان دیگر بودجه صــرف شــده که به نوعی معبری باز شــود تا هواپیما بتوانــد بنشیند. چطور نظام سیاست گذاری کشور به چنین تصمیماتی منتهی می­شود؟

نظــام تصمیــم­ گیری ابعاد و پیچیدگی ­هــای زیادی دارد، اما به نظر می ­رســد مهم ترین وجهی که در این ســال ها تجربه شــده، این است که مجلس و نماینده مجلــس حــق دارد در لایحه­ های دولت تغییر ایجاد کند. زمان آقای طیب­ نیا لایحه مالیات بر ارزش افزوده تدوین شــد. در حال حاضر قانون آن تصویب شــده اســت و متاســفانه اشــکالات متعددی دارد. دلیل اصلی این بود که نمایندگان مجلس احساس تکلیف کردند که باید در متن لایحه دست ببرند. در نتیجه در متن نهایی عدم انســجام به چشــم می­خورد، هزار مورد اجرانشــدنی در آن وجود دارد. از این مــوارد نمونــه­ های بسیاری قابل ذکر می ­باشــد. اشــکال اصلی هم این اســت که نماینــده بایــد از منطقه خودش رأی بیاورد، ولی باید در مورد مســائل ملی اظهار نظر کند! نتیجه اش این اســت که در اکثــر موارد تصمیمات و اقدامات نمایندگان مانند موریانه تصمیمات و اقدامات دســتگاه اداری کشور را می ­خورد. متاسفانه این موضوع تبعات منفی متعدد دیگری نیز دارد؛ از جمله اینکه مســئولیت­ زدایی می­ کنــد، هیچ کــس مســئول هیچ چیز نیســت. یک نفــر را در این کشــور پیدا کنید که بگوید مســئول فلان کار هســتم. چــرا؟ چون در نظام تصمیــم­ گیری لایه­ لایه و تودرتو، هر کسی می­ تواند هر چیزی را از هر جایی پیگیری کند و به کرسی بنشاند، بدون اینکه راجع به آن مسئولیت داشته باشد.

بــه اختصــار نمونــه دیگری را نیــز مد نظر قــرار دهیم؛ مثلاً احداث زیرســاخت ریلــی را در نظــر بگیریــد. چطــور انجــام می شــود؟ پیشــنهاد از طریــق وزارت راه و شهرســازی بــه ســازمان برنامــه می­ آیــد، بعــد فرآیند شــورای اقتصــاد و درنهایت فرایند بودجه ­ریزی برای اختصاص ردیف بودجه انجام می­ شــود. چرا وزارت راه و شهرسازی این پیشنهاد را می ­دهد؟ چون خودش و دو شرکتی که دولتی هستند، مقام­ های سیاســی این مملکت ­اند؛ هم مدیر شرکت ساخت و توسعه زیربناهای کشــور و هــم مدیرعامــل شــرکت راه ­آهن جمهــوری اسلامی ایران هــر دو معاون وزیر هستند؛ یعنی دستشــان زیر ســنگ اســت و بودجه­ بگیر هستنــد. در نظام تصمیم ­گیری، آن نماینده فقط این را به شــما تحمیل نمی ­کند و بعضا حتی بلیت مشــهدش را هــم از وزیر یا معاون می­خواهد. در چنین شــرایطی که اکثر مدیران دولتی در یک ســطح حداقلی می­توانند مقاومت کنند، سُنبه نمایندگان مجلس بسیار پرزور شــده اســت. مدیران دولتی دیگر تاب مقاومت ندارند، درخواست­ ها را امضــا می­ کند و به مجلس می­ فرستند. در چنین شــرایطی این چرخه معیوب و ناکارآمد تداوم خواهد یافت.

ادعــا مــی ­شــود کــه آنجا قــوه عاقله نشســته اســت، همیــن نماینــدگان در کمیسیــون­ هــا و صحــن علنــی همین طرح ارســالی را مطرح و بررســی مــی­ کنند. در حیــن بررســی در مجلــس همــان نماینــدگان اگــر ببینند ردیــف اعتبــاری برای درخواست­شان وجود ندارد، برایش ردیف اعتباری می گذارند. یکی از نمایندگان مجلس در ایام بررســی و تصویب بودجه در فضای مجازی توئیتی منتشــر کرد که حاکی از حضور ایشــان با آقای فلانی در ســاعت 2 بامــداد در مجلس برای تنظیم بودجه بود. اگر رویه منطقی باشــد و حســاب و کتابی در کار باشــد، چنین رویه ­ای چه معنایی دارد؟

به نظر می­ رسد بسیاری از مشکلاتی که در کشور با آن مواجه هستیم، ناشی از این اســت که نظام حکمرانی را به سبک مسئولیت زدا تعریف کرده ­ایم؛ یعنی از روی دلســوزی گفته می­ شــود اگر دولت کاری نکرد، من خودم این لایحه را درست می کنم، من این طرح را پیشــنهاد می­ دهم، اما حواسمان نیست که جمع این ها تعادل غیربهره­ ور ایجاد می ­کند.

در نظام تصمیم­گ یری لایه ­لایه ، تودرتو و غیرشفاف هر کسی می­تواند هر چیزی را از هر جایی پیگیری کند و به کرسی بنشاند، بدون اینکه راجع به آن مسئولیت داشته باشد.

پاینویس

[1] transaction cost

قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی [2]