روش های پرداخت بدهی دولت به طلبکاران بزرگ

سازمان تامین اجتماعی برای حمایت های اجتماعی تشکیل شده است. با وجود ذخایر و سرمایه گذاری ها، متاسفانه این سازمان در مرز بین سیستم های اندوخته گذاری جزئی و بدون اندوخته قرار دارد. از طرفی، بدهی دولت به تأمین اجتماعی روز به روز بیشتر می شود. در نتیجه، وصول مطالبات یک ضرورت بزرگ برای تأمین اجتماعی است. بسترهای قانونی و روش هایی از جمله روش بازاری در تسویه بدهی استفاده می شوند. از طرف دیگر، در انتخاب مناسب ترین روش های تسویه بدهی باید اهداف و اولویت های دولت نیز که شامل شفافیت و ایستادگی در برابر رانت جویی، انضباط مالی، پیامدهای اقتصادی مطلوب و عدم پیچیدگی اداری و نهادی مورد توجه قرار گیرند.

ضرورت و اهداف پژوهش

سازمان تأمین اجتماعی در سال ۱۳۹۵ با پوشش بیش از ۴۱ میلیون، بزرگترین صندوق تأمین اجتماعی ایران محسوب می شود. سرنوشت حمایت های اجتماعی در ایران به گونه ای به سرنوشت صندوق تأمین اجتماعی و پایداری آن گره خورده است. مخارج این سازمان در سال ۱۳۹۵ بیش از ۶۲ هزار میلیارد  تومان شده است. این مخارج باید بر اساس حق بیمه تأمین شود. بخشی بزرگی از مطالبات سازمان تامین اجتماعی مربوط به دولت است. بدهی انباشته دولت به ارزش روز و بر اساس ارقام ثبت شده در صورت های مالی سازمان در سال ۱۳۹۵ به رقم ۱۴۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. از این روی، وصول مطالبات یک ضرورت بزرگ برای تأمین اجتماعی است.

وضعیت سازمان تامین اجتماعی

در ایران حمایت های اجتماعی با شکل گیری سازمان تأمین اجتماعی در سال ۱۳۵۴ آغاز گردید. سسیستم تأمین اجتماعی ایران از لحاظ مزایا به صورت مزایای تعریف شده DB است. در این سیستم، مزایا بر اساس یک فرمول مشخص بدون ارتباط مستقیم با حق‎بیمه تعیین می شود. سیستم تأمین اجتماعی ایران در درجه نخست به درآمدهای حق بیمه وابسته است و سهم درآمدهای حاصل از سرمایه گذاری کم و پرنوسان بوده است. اما عدم وصول حق بیمه ها موجب شده که درآمدهای سازمان، دیگر برای پوشش مخارج کفایت نکند. نسبت منابع به مخارج در سال ۹۴ به حدود ۹۲/۰ رسیده است. این بدان معنی است که نه تنها مازادی برای اندوخته گذاری سازمان وجود ندارد، بلکه برعکس در صورت تداوم شرایط باید اندوخته ها را برای پوشش مخارج صرف کرد. از طرفی بدهی دولت به تأمین اجتماعی در سال ۱۳۹۳ بالغ بر ۸۵ هزار میلیارد تومان گردیده و در صورت ادامه روند موجود تا سال ۱۴۰۰ حتی به ۴۵۰ هزار میلیارد تومان خواهد رسید.

روش های تسویه بدهی عمومی

انتخاب رویکرد یا روش مناسب بستگی به اهداف و استراتژی های سازمان و شرایط بازارهای مالی دارد. اغلب طلبکاران دولت از روش های بازاری برای تسویه بدهی خود استفاده کرده اند. یک گزینه برای تسویه بدهی های دولت بازخرید این بدهی و دریافت پول نقد است. روش دیگر، تبدیل بدهی به دارایی های مالی است که نقدشوندگی بالاتری دارند. این کار شامل دریافت مالکیت بنگاه ها یا سهام و برگه های بدهی است. تأمین اجتماعی یا دیگر طلبکاران می توانند خریدار و دریافت کننده بدهی های جدید باشند و به جای وجوه نقد، انواع مختلفی از برگه های بدهی دولتی را به ترکیب دارایی های خود بیافزایند. از جمله روش های غیربازاری تبادل بدهی با دارایی های حقیقی دولت است. این کار علاوه بر بنگاه های تولیدی، شامل دیگر دارایی های دولت مانند ملک و زمین های دارای ارزش ویژه مانند مناطق آزاد می شود که می تواند در تسویه بدهی استفاده شوند.

حجم کل بدهی ها و پایداری مالی دولت

بدهی کل بخش دولتی در برآوردهای خرداد ۱۳۹۵ بیش از ۴۰۶ هزار میلیارد تومان بوده است. شبکه بانکی و تأمین اجتماعی دو طلبکار عمده هستند.

در رابطه با پایداری مالی باید گفت که بدون درآمدهای نفتی کسری بودجه افزایش خواهد یافت و حد و مرزی برای بدهی دولت وجود نخواهد داشت. درخصوص بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی، توافق با دولت بر سر میزان بدهی و چگونگی احتساب بهره و ارزش روز ضروری است. از طرف دیگر، در انتخاب مناسب ترین روش های تسویه بدهی باید اهداف و اولویت های دولت نیز مورد توجه قرار گیرند. معیارهای زیر در اولویت دولت و منافع عموم هستند و باید در انتخاب روش تسویه مورد توجه قرار گیرند:

• شفافیت و ایستادگی در برابر رانت جویی
• انضباط مالی
• پیامدهای اقتصادی مطلوب
• عدم پیچیدگی اداری و نهادی

بازارهای مالی ایران و ذخایر و سرمایه گذاری های سازمان تامین اجتماعی

بازارهای مالی در انتخاب روش تسویه بدهی های دولت و موفقیت آن بسیار اهمیت دارد. در اغلب کشورها از روش های مبتنی بر بازار مانند بازخرید بدهی، تبدیل بدهی به سهام یا دیگر اوراق بدهی استفاده شده است. ساختار سرمایه گذاری مالی در ایران براساس بازار مبادله، سرمایه گذاری مستقیم و غیرمستقیم، بازار اولیه و ثانویه تقسیم بندی می شود. از طرفی، ابزارهای مالی را به طور عمده می توان در سه دسته سهام، اوراق با درآمد ثابت و ابزارهای مشتقه طبقه بندی کرد.

سیستم تأمین اجتماعی ایران یک سیستم با اندوخته گذاری جزئی است. متأسفانه سازمان با نسبت اندوخته گذاری ۴/۲ در واقع در مرز بین سیستم های اندوخته گذاری جزئی و بدون اندوخته قرار دارد. از نظر ریسک و بازده، سرمایه گذاری های سازمان در قالب تسهیلات پرداختی و وجوه اداره شده، در سال های گذشته بازده منفی به همراه داشته است.

بسترهای قانونی و انتخاب روش مناسب پرداخت بدهی دولت

چهار مرحله تغییر رویکرد در قبال روش های پرداخت بدهی در نگاه قانون گذار وجود دارد. در دهه هفتاد و هشتاد، در برنامه های توسعه و بودجه های سنواتی واگذاری شرکت های دولتی و تبادل بدهی برای تسویه بدهی در نظر بود. دومین تغییر رویکرد در دهه هشتاد، تبدیل بدهی به سهام بورسی و واگذاری سهام شرکت ها بر اساس سیاست های اصل چهل و چهارم قانون اساسی جای خود را در روش های پرداخت مورد نظر قانون گذار باز کرد. در اواخر این دهه حتی تأکید بر فروش شرکت ها و بازپرداخت نقدی از محل درآمدهای فروش قرار داشت.

قانون گذار به بازارهای مالی و ظرفیت بالای این بازارها به منظور تسویه بدهی ها جلب شد. از طرفی، به دلیل حجم بالای بدهی و در عین حال مطالبات دولت، به تدریج معاوضه بدهی ها نیز به منظور تسویه مورد توجه قرار گرفت. از این رو، به دنبال ظرفیت بالای بازارهای مالی و اوراق بدهی، دولت “اوراق تسویه خزانه” را منتشر کرد تا تسویه معاوضه ای بدهی ها به صورت غیرمستقیم یا با چند واسطه نیز ممکن گردد. این روش از برنامه ششم مورد توجه دولت قرار گرفت و از سال ۹۴ در تمام بودجه های سالانه تکرار شده است. بنابراین می توان گفت که در دوره جدید تمرکز قانون گذار بر روش های تسویه مبتنی بر بازارهای مالی قرار دارد.

برای تمام روش های چهارگانه بستر قانونی لازم به ویژه در برنامه های پنجم و ششم توسعه و بودجه های سنواتی سال های اخیر وجود دارد. مناسب ترین روش های پرداخت بدهی عبارتند از:

• دریافت پول نقد(از محل درآمد فروش برگه بدهی یا انضباط مالی و وضع مالیات های اجتماعی)
• تبادل بدهی با اوراق بدهی منتشره از سوی دولت(یا انتشار اوراق بدهی از سوی تأمین اجتماعی با ضمانت دولت)
• معاوضه بدهی های دولت و سازمان تأمین اجتماعی
• تبدیل بدهی به سهام بورسی

راهکارهای پیشنهادی پرداخت بدهی از دولت

پس از بررسی های صورت گرفته به منظور ارائه راهکارهایی برای پرداخت بدهی دولت به طلبکاران گزینه های شش گانه زیر پیشنهاد می شود؛

1. تسویه وام بانک رفاه کارگران با استفاده از اوراق تسویه
2. تبادل بدهی با اوراق بدهی(اسناد خزانه) دولتی
3. صدور مجوز انتشار اوراق بدهی توسط سازمان تأمین اجتماعی به تضمین اصل و سود دولت
4. وضع مالیات اجتماعی و پرداخت نقدی
5. تبادل بدهی با سهام بورسی

جمع بندی

سازمان تامین اجتماعی، بزرگترین صندوق تأمین اجتماعی ایران محسوب می شود. این سازمان با کسری نقدینگی شدید روبروست که بخشی بزرگی از مطالبات مربوط به دولت است. روش مناسب تسویه بدهی، روشی است که بیشترین انطباق را با معیارها و اولویت های مورد نظر سازمان و دولت در پرداخت بدهی داشته باشد. دریافت پول نقد، تبادل بدهی با اوراق بدهی منتشره از سوی دولت، معاوضه بدهی های دولت و سازمان تأمین اجتماعی و تبدیل بدهی به سهام بورسی مجموعه ای از مناسب ترین روش های پرداخت بدهی هستند. از طرفی، تسویه وام بانک رفاه کارگران با استفاده از اوراق تسویه و وضع مالیات اجتماعی و پرداخت نقدی از جمله پیشنهادات ارائه شده به منظور تسویه بدهی می باشند.

این مطالعه در موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی توسط عباس خندان انجام شده است.