خلق پول بانکی در ایران؛ ابزار عدالت منطقه‌ای یا بی‌عدالتی منطقه‌ای؟!

مطابق بسیاری از نظریات توسعه‌ی منطقه‌ای از جمله نظریه‌ی جغرافیای اقتصادی جدید و جغرافیای اقتصادی تکاملی، بازار، نابرابری منطقه‌ای را تشدید می‌کند و کاهش آن نیازمند سیاست‌گذاری دولت است. مطابق قانون جدید بانک مرکزی، ارائه‌ی تسهیلات بانکی باید به نحوی باشد که عدالت (و از جمله عدالت منطقه‌ای) محقق شود. برای تحقق عدالت منطقه‌ای، می‌توان با استفاده از دو معیار «تله‌ی توسعه‌ی منطقه‌ای» و «درآمد سرانه‌ی منطقه‌ای»، استان‌های کشور را در پنج دسته اولویت‌بندی کرد. از طرفی، با بررسی شاخص‌های مختلف تسهیلات‌دهی، مشخص می‌شود بانک‌ها همسو با مکانیسم‌های بازاری عمل کرده و به جای کاهش نابرابری منطقه‌ای، آن را افزایش داده‌اند.

مقدمه

بر اساس نظریه‌های توسعه‌ی منطقه‌ای مانند جغرافیای اقتصادی جدید^[1] و تکاملی^[2]، بازار بی‌ضابطه، نابرابری منطقه‌ای را تشدید می‌کند. جذابیت مناطق توسعه‌یافته (از جمله دسترسی به بازار فروش محصولات، بازار کار متراکم، آثار جانبی تجمع بنگاه‌ها مانند سرریزهای دانش و دسترسی به زیست‌بوم نوآوری) بنگاه‌ها را از مناطق کمترتوسعه‌یافته جذب می‌کند. این مکانیسم‌ها باعث خروج سرمایه و مهاجرت نیروی کار ماهر از مناطق کمتربرخوردار شده و به دلیل خودتقویت‌کنندگیِ این مکانیسم‌ها، چرخه‌ی نابرابری منطقه‌ای ایجاد می‌شود؛ خروج از این چرخه تنها با سیاست‌گذاری دولت ممکن است. بنابراین، تحقق عدالت منطقه‌ای نیازمند مداخله‌ی دولت است.

همچنین، مطابق اصول ۴۳ و ۴۸ قانون اساسی، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران باید نیازهای اساسی افراد را تأمین کرده و توزیع عادلانه‌ای از فعالیت‌های اقتصادی بین مناطق ایجاد کند؛ لذا هر منطقه، باید به فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات کافی در دسترس داشته باشد. قانون جدید بانک مرکزی (۱۴۰۲) نیز بانک مرکزی را موظف می‌کند تا در راستای تحقق اصول قانون اساسی و هدایت عادلانه‌ی تسهیلات برای تأمین مالی پایدار عمل کند. بنابراین، بانک مرکزی باید با مدیریت خلق پولِ بانک‌ها، در جهت عدالت منطقه‌ای تلاش کند.

سیاست‌گذاری در این حوزه، مستلزم شناسایی اولویت مناطق نیازمند و ارزیابی عملکرد بانک‌ها در مقایسه با این اولویت‌هاست. در ادامه، با استفاده از دو معیار «تله‌ی توسعه‌ی منطقه‌ای» و «درآمد سرانه‌ی منطقه‌ای»، استان‌ها اولویت‌بندی شده و سپس وضعیت موجود خلق پول بانکی با این اولویت‌ها مقایسه می‌شود تا فاصله‌ی آن از عدالت منطقه‌ای مشخص شود.

اولویت‌بندی استان‌ها جهت سیاست‌گذاری منطقه‌ای بانک مرکزی

«تله‌ی توسعه‌ی منطقه‌ای»^[3] ــ مفهومی معرفی‌شده توسط دیمر و همکاران ‌(2022) ــ وضعیتی است که یک منطقه نمی‌تواند پویایی اقتصادی خود را در درآمد، بهره‌وری و اشتغال، نسبت به گذشته‌‌ی خود حفظ کند یا عملکردی ضعیف‌تر از مقیاس ملی دارد. شناسایی این مناطق با یک شاخص مرکب از «درآمد سرانه»، «نسبت اشتغال» و «بهره‌وری نیروی کار» انجام می‌شود.

در این مطالعه، از داده‌های منطقه‌ای ایران (۱۴۰۰-1390) بدون نفت و گاز استفاده شد و ۱۴ استان گرفتار یا در معرض تله‌ی توسعه شناسایی شدند. از آن‌جا که تله‌ی توسعه در سطوح مختلف درآمدی رخ می‌دهد، ترکیب این معیار با «درآمد سرانه‌ی منطقه‌ای» برای اولویت‌بندی ضروری است، زیرا گرفتار بودن یک منطقه در تله‌ی توسعه، صرفاً به معنای «پویا نبودنش» نسبت به گذشته‌ی خود یا نسبت به وضعیت ملی است که چنین چیزی می‌تواند در مورد یک منطقه که در «وضعیت کنونی» پردرآمد است نیز اتفاق بیفتد. در‌حالی‌که یک منطقه‌ی پردرآمدِ گرفتار در تله، اولویت بالایی برای دریافت حمایت دولت ندارد، ضروری است که علاوه بر تله‌ی توسعه، وضعیت درآمدی استان نیز مد‌نظر قرار گیرد تا بتوان از حیث هنجاری، اولویت‌بندی مناسبی انجام داد. علاوه بر این‌که نوع سیاست‌های حمایت دولت از مناطق کم‌درآمدِ گرفتار در تله با نوع سیاست‌های حمایت از مناطق درآمد متوسط و پردرآمد گرفتار در تله متفاوت است؛ لذا ترکیب کردن معیار تله‌ی توسعه با معیار درآمد سرانه‌ی منطقه برای اولویت‌بندی و تعیین نوع سیاست‌ها ضروری است. بر این اساس، استان‌ها به سه گروه پردرآمد (بالاتر از میانگین ملی)، با درآمد متوسط (بین 75 تا 100درصد میانگین) و کم‌درآمد (کمتر از ۷۵درصد میانگین) تقسیم شدند.

این اولویت‌بندی با هدف تحقق عدالت منطقه‌ای، مبتنی بر دیدگاه اسلامی شهید صدر (لزوم رفع فقر و ایجاد زمینه‌ی اشتغال برای همه) انجام می‌شود. استان‌های کم‌درآمد در معرض فقر بیشتر و استان‌های درگیر تله‌ی توسعه در بلندمدت با افول اقتصادی و افزایش بیکاری مواجه می‌شوند. بنابراین، این دو معیار با معیارهای هنجاری اسلامی و قانون اساسی همسو هستند.

بر این اساس، مطابق جدول 1، استان‌ها در پنج دسته اولویت‌بندی می‌شوند (اولویت ۱: بالاترین نیاز). اولویت چهارم شامل دو گروه (استان‌های پردرآمد درگیر تله یا استان‌های با درآمد متوسط بدون تله) است که تفکیک هنجاری صریحی بین آن‌ها نمی‌توان انجام داد. استان سیستان‌وبلوچستان، گرفتار یا در معرض تله‌ی توسعه نبود، یعنی وضعیتش ولو به مقدار اندکی، «رو به بهبودی» است، بنابراین ذیل اولویت دوم قرار گرفته بود؛ با این وجود، به دلیل درآمد سرانه‌ی بسیار پایین (حدود یک‌سوم میانگین کشوری در بازه‌ی 1400-1390) استثنائاً در اولویت ۱ قرار گرفت.

جدول1: اولویت‌بندی استان‌ها بر اساس دو معیار تله‌ی توسعه‌ی منطقه‌ای و گروه‌های درآمدی (منبع: یافته‌های تحقیق)

وضع موجود بانک‌ها: خلق پول، ابزار تشدید نابرابری منطقه‌ای!

سیاست بلندمدت بانک مرکزی باید استان‌های اولویت ۱ و ۲ را متناسب با «نیاز»شان هدف قرار دهد. این، به معنای تزریق سریع و حجیم تسهیلات نیست (زیرا ظرفیت جذب تسهیلات در برخی مناطق، محدود است)، بلکه مستلزم اهتمام بلندمدت بانک مرکزی برای «ظرفیت‌سازی» و «اعطای تدریجی تسهیلات» است.

با‌این‌حال، عملکرد بانک‌ها در بازه‌‌ی ۱۴۰۰-1390 همسو با این اولویت‌بندی نبوده و عمدتاً تابع مکانیسم‌های بازاریِ تشدیدکننده نابرابری بوده است؛ در‌حالی‌که پول خلق‌شده، ملی است و بانک‌ها نمی‌توانند با این ادعا که بنگاه اقتصادی هستند، صرفاً به دنبال کسب سود باشند. «ملی بودن» پول خلق‌شده، به‌ویژه به دلیل «حمایت بانک مرکزی از خلق پول بانک‌ها» در مواقع بحرانی، سبب می‌شود که خلق پول را هم ابزاری برای کسب سود بانک‌ها و هم ابزاری برای تحقق عدالت (از جمله عدالت منطقه‌ای) توسط بانک مرکزی بدانیم.

اگر اولویت‌بندی رعایت نشود و استان‌های توسعه‌یافته (اولویت ۴ و ۵) بیشتر بهره‌مند شوند، تسهیلات بانکی یا موجب رشد تولید در این مناطق می‌شود (که خلاف اولویت است) یا با انحراف از تولید، باعث تورم در کل کشور (از جمله در استان‌های کم‌درآمد) می‌شود. به عبارت دیگر، «خلق پول در استان‌های پردرآمد یا نابرابری منطقه‌ای را تشدید می‌کند یا هزینه‌‌ی آن به استان‌های کم‌درآمد تحمیل می‌شود.»

برای ارزیابی عملکرد بانک‌ها، با استفاده از داده‌های بانک مرکزی پیرامون مانده‌ی تسهیلات و سپرده‌ی پایان اسفند هر سال، میانگین 11ساله‌ی «نسبت تسهیلات به سپرده‌ی استانی» محاسبه شد. همچنین، با تعدیل ارزش پول بر اساس شاخص قیمت تولیدکننده (PPI)، «میانگین ۱۱ساله‌ی ‌تسهیلات مطلق استانی» و «میانگین تسهیلات سرانه‌ی استانی» به قیمت ثابت ۱۴۰۰ به دست آمد.

نتایج:

۱.  میانگین «نسبت تسهیلات به سپرده» برای برخی استان‌های اولویت ۵ (سمنان: ۰.۹۷، زنجان: ۰.۹۴) از برخی استان‌های اولویت ۱ و ۲ (سیستان‌وبلوچستان: ۰.۵۹، قم: ۰.۶۱، خراسان رضوی: ۰.۵۹) بیشتر بود. حتی اگر مطابق جزء(1) بند (پ) ماده‌ی (10) برنامه‌ی هفتم پیشرفت، نسبت تسهیلات به سپرده در این استان‌ها افزایش ۲۰درصدی پیدا کند، باز هم این نسبت در استان‌های کمترتوسعه‌یافته‌ی مذکور، کمتر از همین نسبت در استان‌های اولویت 5 است. هرچند که برنامه‌ی هفتم، بر اساس اولویت‌بندی پنج‌گانه‌ی فوق هدف‌گذاری نشده است و لذا نمی‌توان از حیث عدم رعایت اولویت‌بندی مذکور، به آن ایراد گرفت؛ اما بهتر است که قانون برنامه‌ی هفتم در این زمینه اصلاح شود. علاوه بر این‌که اساساً شاخص «نسبت تسهیلات به سپرده‌ی استانی» به‌تنهایی مناسب نیست، زیرا مناطق کم‌درآمد، توان سپرده‌گذاری کمتری دارند؛ لذا تسهیلات کمتری نیز دریافت خواهند کرد و چرخه‌ی توسعه‌نیافتگی تشدید می‌شود.

۲. تهران بیشترین میزان تسهیلات را اخذ می‌کند در‌حالی‌که اولویت چهارم است؛ لذا اعطای تسهیلات به تهران در مقایسه با سایر استان‌ها نیازمند بازنگری جدی است. میانگین تسهیلات مطلق آن، ۱۴۰ برابر خراسان جنوبی (اولویت ۲) و ۱۱۳ برابر سیستان‌وبلوچستان (اولویت ۱) است. توجیهات رایج (جمعیت زیاد تهران یا وجود اهداف ملی در پروژه‌های تهران یا دریافت تسهیلات توسط دفاتر تهرانی شرکت‌های سایر استان‌ها برای مصرف در آن استان‌ها) قانع‌کننده نیستند زیرا:

* حتی با حذف عنصر جمعیت و استفاده از شاخص «تسهیلات سرانه» به‌جای «تسهیلات مطلق»، باز هم نابرابری منطقه‌ای شدید است؛ با قیمت ثابت سال 1400، میانگین تسهیلات سرانه‌ی تهران (۱۹۵۳ میلیون ریال به ازای هر نفر)، ۲۴ برابر سرانه‌ی سیستان (اولویت 1)، ۱۳ برابر کردستان (اولویت 2) و ۱۱ برابر آذربایجان ‌غربی (اولویت 2) است.

* حتی اگر «تسهیلات سرانه»‌ی تهران مساوی با سایر استان‌ها اعطا شود نیز نابرابری منطقه‌ای کاهش نمی‌یابد؛ زیرا تجمع[4] افراد و صنایع در یک استان، می‌تواند یکی از مکانیسم‌های مهم تشدیدکننده‌ی نابرابری منطقه‌ای باشد. مثلاً اگر جمعیت یک استان، 10 میلیون نفر و جمعیت استان دیگر 2 میلیون نفر باشد و اعطای تسهیلات به نحوی صورت گیرد که «سرانه‌ی تسهیلات» هر دو استان مساوی شود، در این صورت چرخه‌ی خودتقویت‌کننده‌ی نابرابری منطقه‌ای شکسته نمی‌شود؛ زیرا مساوی بودن «سرانه‌ی تسهیلات» دو استان در چنین شرایطی، به معنای 5 برابر بودن «تسهیلات مطلق» استان اول است. لذا استان اول که جمعیت بیشتری دارد، تسهیلات مطلق بیشتری دریافت می‌کند؛ از طرفی بیشتر بودن جمعیت و وجود اثرات تجمع (همچون اثر دسترسی به بازار فروش محصول، بازار کار متراکم و…)، بنگاه‌های استان دوم را ترغیب به مهاجرت به استان اول می‌کند؛ لذا سهم فعالیت‌های تولیدی در استان اول افزایش می‌یابد. افزایش سهم فعالیت‌های تولیدی در این استان، منجر به مهاجرت نیروی کار به این استان می‌شود و این یعنی استان پرجمعیت، جمعیتش افزایش می‌یابد و افزایش جمعیت، مجدداً تسهیلات مطلق بیشتری را تقاضا می‌کند. لذا مطابق سیاستِ «تسهیلات سرانه‌ی ‌مساوی» باید تسهیلات مطلق بیشتری به آن‌ها اعطا شود تا تسهیلات سرانه مساوی بماند! در نتیجه، این سیاست لزوماً منجر به کاهش نابرابری منطقه‌ای نمی‌شود و حتماً باید شاخص «تسهیلات مطلق» نیز مدنظر قرار گیرد.

* حتی با فرض ملی بودن اهداف سرمایه‌گذاری‌های تهران، اهداف ملی نباید به صورت «سیاست‌های کورفضایی»^[5] و تشدیدکننده‌ی نابرابری منطقه‌ای طراحی شوند، بلکه باید از «سیاست‌های مکان‌محور»^[6] استفاده شود که منجر به توزیع عادلانه‌ی منطقه‌ای فعالیت‌های اقتصادی شود.

* ادعای مصرف تسهیلات تهران در سایر استان‌ها «بدون تفکیک استانی داده‌های دفاتر شرکت‌ها» قابل‌اثبات نیست. پیشنهاد می‌شود سیستم بانکی هنگام ارائه‌ی تسهیلات، شرکت‌ها را بر اساس استانی که محصول‌شان را در آن‌جا تولید می‌کنند از یکدیگر تفکیک نماید. مثلاً اگر یک شرکت شیلات مازندران، به واسطه‌ی دفترش در تهران تسهیلات دریافت می‌کند، این تسهیلات به‌عنوان تسهیلات استان مازندران ثبت شود تا به صورت شفاف، سهم واقعی هر استان از تسهیلات دریافتی مشخص شود و بتوان ارزیابی دقیقی نسبت به ادعای فوق داشت.

۳.  پس از تهران، بالاترین میانگین تسهیلات سرانه متعلق به یزد (۴۴۳ میلیون ریال به نفر) و سمنان (۳۹۱ میلیون ریال به نفر) است که اولویت ۵ دارند. این مبالغ تقریباً ۵ برابر سرانه‌ی سیستان (اولویت ۱) و ۳ برابر سرانه کردستان (اولویت ۲) است. این در حالی است که شاخص مذکور شاخص تسهیلات سرانه است که عنصر جمعیت در آن حذف شده است و ضمناً دفاتر شرکت‌های سایر استان‌ها نیز در یزد و سمنان حضور ندارند. اگر هم بخواهیم جمعیت را لحاظ کنیم، جمعیت سیستان و کردستان بیش از جمعیت یزد و سمنان است (مثلاً جمعیت سیستان، 4 برابر سمنان است!) با‌این‌حال «تسهیلات مطلق» کمتری دریافت کرده‌اند. تنها علت این امر این است که یزد و سمنان، اولویت 5 (پردرآمد بدون تله‌ی توسعه) هستند؛ یعنی بانک‌ها همسو با مکانیسم‌های بازار، تسهیلات‌دهی کرده‌اند و نه برای تحقق عدالت منطقه‌ای.

جمع‌بندی

از آن‌جا که بازار، نابرابری منطقه‌ای را تشدید می‌کند، تحقق عدالت منطقه‌ای مستلزم مداخله‌ی حاکمیت است که سیاست‌گذاری بانک مرکزی بخشی از این مداخله است. بخش دیگر، وظیفه‌ی سایر دستگاه‌هاست که باید با اجرای سیاست‌های مکمل، تا جایی که ممکن است سرمایه‌گذاری در استان‌های محروم را برای بخش خصوصی، مقرون‌به‌صرفه کنند تا مکانیسم‌های بازاری خودتقویت‌کننده در مناطق کمترتوسعه‌یافته فعال شود و این مناطق در بلندمدت از حمایت دولت بی‌نیاز شوند.

اگر چنین سیاست‌های مکملی اجرا نشود اما بانک‌ها به صورت دستوری، ملزم به حمایت از این استان‌ها شوند، هم بانک‌ها در معرض ریسک نکول قرار می‌گیرند و هم به دلیل خلق پول بدون «محو پول» و وقوع تورم، همه‌ی مردم حتی مردم مناطق محروم متضرر خواهند شد. لذا حمایت بانک مرکزی و بانک‌ها به معنای پذیرش کامل ریسک خلق پول در این مناطق نیست و برای تحقق چنین امری، طراحی دقیق دوران گذار و اجرای سیاست‌های مکمل، ضروری است. با‌این‌حال باید توجه شود که بانک‌ها نمی‌توانند مسئولیتی در قبال عدالت نداشته باشند و هدف‌شان صرفاً کسب سود باشد. به همین دلیل مطابق ادبیات «گزارشگری پایداری» ــ که در ایران نیز اخیراً مورد تأکید بانک مرکزی قرار گرفته است ــ بانک‌ها موظف هستند به آثار و پیامدهای عملکردشان پیرامون اعطای تسهیلات بانکی توجه کنند و پیامدهای عملکردشان را از حیث زیست‌محیطی، منافع و زیان‌های اجتماعی (از جمله عدالت اجتماعی و منطقه‌ای) و غیره گزارش کنند. بنابراین جریان تسهیلات و نقدینگی کشور باید به نحوی مدیریت شود که به تأمین مالی عادلانه منجر شود. اصل 48 قانون اساسی نیز بیان می‌کند فعالیت‌های اقتصادی میان مناطق مختلف کشور از حیث منطقه‌ای، عادلانه توزیع شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود اعطای تسهیلات بر اساس اولویت‌‌بندی پنج‌گانه استانی حاصل از معیارهای «تله‌ی توسعه‌ی منطقه‌ای» و «درآمد سرانه‌ی منطقه‌ای»، جهت‌دهی شود و البته به موازاتش حتماً باید با سیاست‌های مکمل و «ظرفیت‌سازی» در مناطق محروم، شرایط اقتصادی را برای متضرر نشدن بانک‌ها و توسعه یافتن مناطق محروم فراهم کرد.

این در حالی است که بررسی وضع موجود نشان می‌دهد عملکرد بانک‌ها فاصله‌ی نسبتاً زیادی با این اولویت‌ها دارد؛ به‌طوری که شاخص‌هایی مانند «نسبت تسهیلات به سپرده» و «تسهیلات سرانه» در برخی استان‌های اولویت چهارم و پنجم بالاتر از استان‌های اولویت اول و دوم است. حتی اگر این دو شاخص در همه‌ی استان‌ها برابر شود، لزوماً نابرابری منطقه‌ای کاهش نمی‌یابد، بلکه چرخه‌های خودتقویت‌کننده‌ی نابرابری منطقه‌ای تداوم می‌یابند زیرا عنصر جمعیت نیز اهمیت دارد. لذا در ارائه‌ی تسهیلات بانکی، شاخص «تسهیلات مطلق» و شاخص‌های دیگر نیز باید مورد توجه قرار گیرند که البته ارائه‌ی شاخص‌های مناسب در این زمینه، نیازمند پژوهش‌های دیگری است.

منابع

Diemer, Andreas; Iammarino, Simona; Rodríguez-Pose, Andrés; & Storper, Michael. (2022). The Regional Development Trap in Europe. Economic Geography, 98(5), 487–509.

پاینویس

[1]. New Economic Geography(NEG)

[2]. Evolutionary Economic geography(EEG)

[3]. Regional Development Trap

[4]. agglomeration

[5]. Space-blind Policies

[6]. Place-Based Policies