ز کوری یکی دیگری را ندید

زهرا فروشانی

در چندین متن و یادداشت پیش از این به تجارب جدید و نسبتاً موفق برخی از کشورها در مواجهه با برنامه‌­ریزی، تصویب و اجرای کلان‌پروژه‌ها اشاره شد. در اینجا دو تجربه مشهور بر اساس منابع موجود و به‌اختصار مورد بررسی قرار گرفته‌اند. هر دو مورد را می‌توان در قالب نهادهایی درنظر گرفت که وظیفه به سامان آوردن شرایط ناگوار موجود در عرصه کلان‌پروژه‌ها را برعهده دارند.

معرفی موسسه

(Oxford Global Projects)

مقدمه

یکی از دلایل تعریف ابرپروژه‌ها بعد سیاسی آن برای مدیران و دولت‌های مختلف است. در این حالت، کارفرما با هدف انجام پروژه‌ای که توجه همگانی را به خود جلب کند، مشاوری را برای انجام مطالعات امکان‌­سنجی برمی‌­گزیند که بتواند به خوبی پروژه را توجیه کند؛ در چنین مواردی آنچه اهمیت دارد، توجیه‌پذیر نشان دادن پروژه و دریافت مصوبه اجرای آن است و نه ارزیابی‌های دقیق و منطبق بر واقعیت. درنتیجه نهاد تصویب‌کننده پروژه، ممکن است همواره با ارزیابی‌های شایسته و قابل اعتماد مواجه نباشد. باتوجه به هزینه‌های بسیار بالای این پروژه‌ها و صرف منابع عظیم دولتی و بودجه عمومی، کشور انگلستان در سال های اخیر برای پروژه‌های بزرگ­‌مقیاس خود، یک نهاد واسط ظاهراً مستقل را (خارج از چهارچوب دستگاه‌های دولتی) در نظر گرفته است تا طرح توجیهی و مطالعاتی که توسط کارفرما انجام شده‌است را راستی‌آزمایی نموده و نقطه تصمیم‌گیری نسبتاً قابل­‌اعتمادی به‌دست دهد. این نهاد واسط در ابتدا مؤسسه آموزشی تحقیقاتی«SAID» زیر نظر دانشگاه آکسفورد بود که پس مدتی در بخش مجزایی تحت عنوان موسسه «Projects Global Oxford» به فعالیت خود ادامه‌داد. این مؤسسه با استفاده از روش‌های نوین، که امکان سوگیری در تخمین و پیش‌بینی‌­های مربوط به عواید و هزینه‌های پروژه‌ها را به‌طور قابل‌­ملاحظه­‌ای تخفیف می‌دهد، به دولت‌ها و شرکت‌ها کمک می‌کند تا پروژه‌های خود را به نحوی بهینه و با دقت بالاتری مدیریت کنند.

معرفی

آکسفورد گلوبال پروجکتز واقع در انگلستان، یک نهاد مشاوره‌ای پیشرو در زمینه مدیریت مگاپروژه‌هاست و می‌توان گفت یکی از پیشروترین نهادها در این حوزه است که در سطح جهانی شناخته شده است. این نهاد با رویکردهای علمی و داده محور در تلاش است به سازمان‌ها کمک کند تا پروژه‌های بزرگ خود را با دقت، کارایی و هزینه‌های کمتر مدیریت کنند. این گروه در کنار تجربه جهانی گسترده‌ای که در مشاوره به دولت‌ها و شرکت‌های مختلف دارد، به یکی از معتبرترین منابع برای تحقیق و مشاوره در حوزه پروژه‌های بزرگ‌مقیاس و پیچیده تبدیل شده‌است.

از موسسان اصلی این نهاد، بنت فلوبیر[1]، استاد برجسته دانشگاه آکسفورد، (یکی از پراستنادترین محققان در حوزه مگاپروژه‌ها) می‌باشد او و تیم همکارش با استفاده از ابزارهای نوین تحلیل داده، راه­‌حل هایی برای مدیریت بهینه پروژه‌ها ارائه می‌دهد که مورد توجه بسیاری از دولت‌ها و شرکت‌ها قرار گرفته است. این مؤسسه همچنین به‌طور مستمر در حال انجام تحقیقات علمی در زمینه برنامه‌ریزی و مدیریت مگاپروژه‌هاست و آثار این گروه به‌طور گسترده در سطح جهانی مورد استناد قرار گرفته است.

خدمات مؤسسه

این گروه با استفاده از بزرگ‌ترین مجموعه داده‌ها از عملکرد پروژه‌ها در سطح جهان، به سازمان‌ها کمک می‌کند تا ریسک‌های پروژه‌ها را شناسایی و مدیریت کنند. خدمات این گروه شامل موارد مختلفی است، که برخی از آنان عبارتند از:

• معیارسنجی:[2] فرایندی است که از طریق ارائه معیارهای مقایسه‌ای، عدم قطعیت­‌ها و ریسک‌ها را شناسایی می‌کند. این روش با اندازه‌گیری و مقایسه عملکرد نمونه‌های مشابه در شاخص‌­های مدنظر، تخصیص منابع را بهبود می‌بخشد و قابلیت اطمینان تخمین‌های پایه را افزایش می‌دهد. برخی از اهم نتایج این فرآیند درباره گروهی از مگاپروژه‌های موضوعی به شرح زیر می‌باشد:

مقایسه تطبیقی افزایش هزینه و ریسک در گروهی از مگاپروژه‌های موضوعی

• پیش‌بینی براساس کلاس مرجع:[3] یک روش نوین برای پیش‌بینی عملکرد پروژه‌ها با استفاده از اطلاعات پروژه‌های مشابه. (توضیح بیشتر این مورد در متن جداگانه آورده شده‌است)
• پیشگیری و مدیریت پدیده قوی سیاه[4]: شناسایی و مدیریت ریسک‌­های نادر و غیرمنتظره‌ای که می­‌توانند خسارت‌های عظیمی ایجاد کنند.
• سیستم­‌های هشدار زودهنگام: پیاده‌­سازی سیستم­‌هایی که می‌­توانند به ‌موقع مشکلات و ریسک‌های پروژه را شناسایی کنند و به مدیران اطلاع دهند.
• بازگرداندن پروژه به مسیر اصلی: در صورتی که پروژه‌ای از مسیر خود منحرف شده باشد، این گروه کمک می‌کند تا با تجدید نظر در استراتژی‌ها، فرایندها و سیستم‌ها پروژه به مسیر موفقیت بازگردد.
• مدیریت و حفظ بودجه احتیاطی در پروژه‌ها: بسیاری از سهام‌داران تمایلی به تخصیص بودجه احتیاطی واقع­بینانه برای پروژه‌ها ندارند، زیرا این مقدار معمولاً بیشتر از حد انتظار آنهاست، اما برای کنترل و استفاده بهینه از این بودجه، باید یک سیستم چند سطحی طراحی شود. این ساختار چندلایه کمک می‌کند که میزان بودجه احتیاطی با میزان ریسک پذیری ذینفعان، اهداف پروژه و توان مالی سازمان هماهنگ باشد تا هم از منابع مالی محافظت شود و هم پروژه در مسیر درستی پیش برود.
• آموزش رهبری و هدایت پروژه: آموزش­‌هایی برای مدیران پروژه‌های بزرگ که به آنها کمک می‌کند تا فرایندهای مدیریت پروژه را به بهترین نحو انجام دهند.

معرفی مؤسسه پیماکPIMAC

تعریف و نقش مرکز پی­ماک در مدیریت سرمایه‌­گذاری­‌های زیرساختی کره‌جنوبی

پی­ماک یا مرکز مدیریت سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های عمومی و خصوصی، یک نهاد وابسته به [5]KDI (مؤسسه توسعه کره) است که به‌عنوان یکی از مهم‌ترین و معتبرترین اندیشکده‌های کره‌جنوبی شناخته می‌شود. این مرکز در راستای جلوگیری از هدر رفت بودجه و صرف هوشمندانه و پایدار بودجه عمومی با توجه به محدودیت منابع با هدف بهبود کارایی مالی در مدیریت سرمایه­‌گذاری‌­های زیرساختی فعالیت می‌کند و به‌عنوان مرجعی پیشرو در کره‌جنوبی، در افزایش کارایی و بهینه‌سازی سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها نقش‌آفرینی می‌کند. پیماک با ترویج استانداردها و دستورالعمل‌ها، به‌عنوان مرکز تخصصی برای مگاپروژه‌های زیرساختی در کشور کره شناخته می‌شود. نتایج ارزیابی‌های این مؤسسه به وزارت اقتصاد و دارایی جمهوری کره در تصمیم‌گیری و تخصیص بودجه کمک می‌کند.

فعالیت های این مؤسسه در دو حوزه اصلی متمرکز است: 1) ارزیابی سرمایه‌­گذاری­‌های عمومی 2) پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی. علاوه بر این، مؤسسه در زمینه تولید دانش و بهره­‌گیری از تجربیات جهانی نیز فعالیت‌­هایی دارد که در ادامه به‌اختصار به آنها پرداخته خواهد شد.

ارزیابی سرمایه‌گذاری عمومی[6]

به فرایندی اشاره دارد که طی آن پروژه‌های سرمایه‌گذاری عمومی، شامل پروژه‌های زیرساختی یا خدمات دولتی، از لحاظ اقتصادی، اجتماعی، مالی و موارد دیگر بررسی و تحلیل می‌شوند. هدف اصلی این ارزیابی، اطمینان از استفاده مؤثر و بهینه از منابع مالی و ایجاد بازدهی مطلوب برای جامعه است.

مطالعه امکان­سنجی مقدماتی[7](PFS)

مطالعه امکان­سنجی مقدماتی یک ارزیابی اولیه و مختصر برای پروژه‌های بزرگ است که قبل از انجام مطالعات امکان­سنجی دقیق‌تر انجام‌می‌شود. PFS بر ارزیابی کارایی اقتصادی و اهمیت سیاستی پروژه مورد نظر، در زمینه مدیریت مالی تمرکز دارد. این ارزیابی به‌منظور تخصیص بودجه دولتی و تهیه برنامه مدیریت مالی برای پروژه‌های جدید انجام‌می‌شود.

به‌طورکلی، مطالعه امکان­سنجی مقدماتی به تصمیم‌گیران کمک می‌کند که قبل از سرمایه‌گذاری در پروژه‌های بزرگ، از توجیه اقتصادی و سیاستی آن اطمینان حاصل کنند و منابع مالی را به‌طور بهینه تخصیص دهند. هدف نهایی این مطالعه، کمک به دولت در تخصیص بودجه مناسب و ایجاد یک برنامه مدیریت مالی مناسب برای پروژه‌های جدید است.

ارزیابی برنامه پروژه[8]

در صورت لزوم، وزیر اقتصاد و دارایی می‌تواند ابعاد پروژه، هزینه کل پروژه و جایگزین‌های کارآمد برای پروژه‌هایی را که از انجام مطالعه پیش امکان‌سنجی(PFS) معاف شده‌­اند، بازنگری کند و نتایج را در پیشنهاد بودجه و برنامه مدیریت مالی منعکس کند. هرچند انجام مطالعه پیش امکان‌سنجی برای اکثر پروژه‌ها ضروری است، برخی پروژه‌ها ممکن است از این الزام معاف شوند. بااین‌­حال، این پروژه‌ها نیز باید از نظر مقیاس، هزینه و وجود جایگزین‌های بهتر ارزیابی شوند تا از هدر رفت منابع و تصمیم‌گیری نادرست جلوگیری شود.

مطالعه ارزیابی مجدد امکان­سنجی (RSF)[9]

طبق دستورالعمل «مدیریت هزینه نهایی پروژه»[10]، پروژه‌هایی که شرایط خاصی را دارا باشند، مشمول ارزیابی مجدد پیش‌بینی تقاضا یا مطالعه باز ارزیابی امکان‌سنجی می‌شوند. وزیر اقتصاد باید در هر یک از موارد براساس شرایطی مشخص دستور ارزیابی مجدد مطالعه امکان­سنجی را صادر کند.

ارزیابی مجدد در یکی از مواد دستورالعمل مذکور ارائه‌شده و به شرح زیر است:

1. درمواردی که مطالعه امکان­سنجی اولیه برای یک پروژه انجام نشده باشد، زیرا هزینه کل پروژه در ابتدا به اندازه‌ای نبوده که انجام چنین مطالعه‌ای را الزامی کند، اما در حین اجرای پروژه هزینه‌ها افزایش یافته و به حدی رسیده که مشمول ضرورت انجام مطالعه امکان­سنجی اولیه شود.
2. در مواردی که پروژه‌ای که مشمول مطالعه امکان­سنجی اولیه بوده، ولی بدون انجام مطالعه امکان­سنجی اولیه اجرا شده‌است.
3. در مواردی که کل هزینه پروژه، به‌جز هزینه‌های ناشی از افزایش قیمت‌ها و هزینه‌های تملک زمین و جبران خسارت، حداقل 20 درصد نسبت به هزینه کل اولیه تعیین‌شده از طریق مشاوره با وزیر اقتصاد افزایش یافته باشد.
4. در مواردی­که تقاضا برای یک پروژه حداقل به میزان 30 درصد نسبت به برآورد قبلی، کاهش یابد.
5. بازنگری و ارزیابی دقیق در مواردی که یک پروژه به‌عنوان مصداق هدر رفت بودجه، به مرکز گزارش­دهی هدر رفت بودجه در وزارت اقتصاد گزارش شده باشد و وزیر اقتصاد نتیجه‌گیری کند که احتمالاً پروژه به‌دلیل سرمایه‌گذاری‌های تکراری یا عوامل مشابه به اتلاف بودجه بیشتر منجر خواهد شد.
6. الزام به ارزیابی مجدد درمواردی که دیوان محاسبات و بازرسی کره، در نتیجه حسابرسی خود درخواست ارزیابی مجدد مطالعه امکان­سنجی یک پروژه را مطرح کند یا درصورتی­که مجلس ملی از طریق مصوبه‌ای خواستار انجام این ارزیابی مجدد شود.
7. درمواردی که وزیر اقتصاد یا هر یک از وزیران، براساس دلایلی به این نتیجه برسد که ارزیابی مجدد امکان سنجی ضروری است.

همکاری‌های یکپارچه با بخش خصوصی[11]

در کنار ارزیابی سرمایه‌­گذاری­ه‌ای عمومی، یکی دیگر از حوزه‌های کلیدی فعالیت مؤسسه پی­ماک، توسعه و نظارت بر پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی (PPP)[12] است. این مدل همکاری به بخش دولتی امکان می‌دهد تا با مشارکت بخش خصوصی، پروژه‌های زیرساختی و خدمات عمومی را با بهره‌وری بالاتر و هزینه‌های کمتر اجرا کند. پیماک در این زمینه نقش مهمی در ارزیابی ارزش و کارایی این پروژه‌ها ایفا می‌کند و با تحلیل دقیق، اطمینان حاصل می‌کند که این مشارکت‌ها هم برای دولت و هم برای جامعه نتایج مطلوب و پایدار به‌همراه داشته‌باشند.

تحلیل ارزش در برابر هزینه (VfM)[13]

پی­ماک با انجام تحلیل ارزش در برابر هزینه برای پروژه‌های بزرگ مشارکت عمومی- خصوصی به ارزیابی امکان­سنجی اقتصادی و سیاستی این پروژه‌ها می­‌پردازد. این تحلیل روی مزایای مورد انتظار، فوریت پروژه و همچنین بررسی این موضوع متمرکز است که آیا گزینه PPP می‌تواند فشار مالی بر بخش دولتی را کاهش داده و کیفیت خدمات را در مقایسه با اجرای پروژه توسط دولت بهبود بخشد.

هدف اصلی این ارزیابی، اطمینان از ایجاد ارزش‌افزوده برای دولت و جامعه است. پیماک بررسی می‌کند که آیا هزینه‌های پروژه متناسب با مزایای آن است و آیا PPP در مقایسه با گزینه‌های دیگر نتایج مطلوب‌تری به‌همراه دارد یا خیر. درنهایت، نتایج این تحلیل به مراجع ذی‌صلاح و وزارت اقتصاد و دارایی ارسال می‌شود.

بررسی پیش‌نویس درخواست پیشنهاد (RFP)[14]

درصورتی که مرجع ذی‌صلاح تصمیم به پیشبرد یک پروژه به‌روش مشارکت عمومی- خصوصی بگیرد، باید با انتشار خلاصه پیشنهاد، شرکت‌ها و سرمایه‌گذاران خصوصی را به ارائه پیشنهادهایی برای اجرای پروژه دعوت کند. در این راستا، پیماک پیشنویسRFP (درخواست پیشنهاد) را بررسی می‌کند تا تطابق آن با قوانین مربوط به مشارکت عمومی- خصوصی، برنامه‌های پایه و مقررات مرتبط تأیید شود. این فرایند به اطمینان از تطابق پروژه با معیارهای قانونی و اجرایی کمک می‌کند تا از شفافیت و صحت مراحل بعدی اطمینان حاصل شود.

بررسی مزایا و مسائل مرتبط با بازپرداخت مالی پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی

پی­ماک دستورالعمل‌های دقیقی برای بازپرداخت مالی تهیه کرده است و در صورت درخواست مراجع ذی‌صلاح، بررسی مزایای بازپرداخت مالی، ازجمله اندازه‌گیری مزایای مشترک را ارائه می‌دهد. همچنین این نهاد در تمام مراحل اجرای پروژه PPP، مشاوره و حمایت‌های لازم به مقامات دولتی درباره مسائل مربوط به تأمین مالی ارائه می‌دهد.

پی­ماک؛ تجمیع دانش داخلی و اتصال به تجربیات جهانی

یکی از ابعاد مهم فعالیت­‌های مؤسسه پی­ماک، تجمیع دانش داخلی و اتصال آن به تجربیات جهانی است. این نهاد با هدف بهبود مستمر کیفیت سیاست‌گذاری و اجرای پروژه‌های زیرساختی، به جمع‌آوری داده‌ها، تدوین دستورالعمل‌ها و انجام تحقیقات سیاستی می­‌پردازد. پی­ماک با تکیه‌بر پایگاه داده‌های گسترده و تجربه‌های ملی تلاش می‌کند عملکرد دولت در سرمایه‌­گذاری­‌های عمومی و پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی را بهبود بخشد و از سوی دیگر نتایج تجارب و پژوهش‌های جهانی را برای بهره گیری در سیاست­‌های داخلی و خارجی منتقل کند.

جمع­‌آوری دانش و تجربه

برای اطمینان از کیفیت و پایداری خدمات سیاست‌گذاری، پی­ماک دستورالعمل‌هایی برای ارزیابی پروژه‌ها تدوین کرده و تحقیقات سیاست‌گذاری مرتبط با ارزیابی پروژه‌ها را براساس داده‌های انباشته شده انجام می‌دهد. این مؤسسه با هدف تقویت عملکرد تحقیقات سیاستی و آمادگی برای آینده، تدوین یک دستور کار سیاستی میان‌مدت و بلندمدت را شناسایی و دنبال می‌کند. این نهاد همچنین خدمات برنامه‌های آموزشی برای مقامات دولتی ارائه می‌دهد.

پی­ماک با جمع‌­آوری و مدیریت اطلاعات کلیدی پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی در پایگاه داده خود، به‌عنوان یک مرکز اطلاعات زیرساخت عمل می‌کند. این یک پایگاه اطلاعاتی از پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی از مرحله درخواست پیشنهادها تا توافقنامه‌های واگذاری را شامل می‌شود و داده‌های آن از سال 1994 تا امروز را در بر می‌گیرد.

به‌طور خلاصه فعالیت‌­های این مؤسسه در حوزه جمع‌آوری دانش و تجربه شامل موارد زیر است:

_ تدوین دستورالعمل‌ها

_ انجام پژوهش‌های سیاستی

_ برنامه ریزی بلندمدت و میان‌مدت – آموزش مقامات دولتی

_ جمع‌آوری اطلاعات و ایجاد پایگاه داده

برقراری ارتباط با دیدگاه‌های جهانی

پی­ماک روندهای بین‌المللی در سرمایه‌گذاری عمومی و پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی را تحلیل می‌کند و تحقیقاتی در مورد بهترین شیوه‌های جهانی انجام می‌دهد. این مؤسسه به‌طور مستمر با شبکه جهانی خود ارتباط برقرار می‌کند و همکاری‌های گسترده‌ای با سازمان‌های بین‌المللی دارد. علاوه بر این، پیماک تجربیات و تخصص کره‌ای را از طریق برنامه‌های توانمندسازی و مشاوره به دولت‌های خارجی صادر می‌کند.

پاینویس

[1] Bent Flyvbjerg

[2] Benchmarking

[3] RCF

[4] Black Swans

[5] Korean Development Institution

[6] Public Investment Evaluation

[7] Preliminary Feasibility Study – PFS

[8] Assessment of Project Plan

[9] Reassessment Study of Feasibility – RSF

[10] Total Project Cost Management

[11] Consolidated Partnership with The Private Sector

[12] PPP (Public–Private Partnership)

[13] Value for Money (VfM)

[14] Request for Proposal-RFP