ابرپروژهها و بازنگری در نقشهای بخش دولتی و خصوصی
مهرانا جنبش، با بررسی نظاممند نحوه توزیع مسئولیت میان دولت و بخش خصوصی در مگاپروژهها، بر اهمیت و ضرورت طراحی سازوکارهایی برای پاسخگویی شفاف و کارآمد تمرکز کرده است.
مهرانا جنبش
متن کوتاه حاضر تلاشی است برای بررسی نظاممند نحوه توزیع مسئولیت میان دولت و بخش خصوصی در مگاپروژهها، با تمرکز بر اهمیت و ضرورت طراحی سازوکارهایی برای پاسخگویی شفاف و کارآمد. نویسنده با تکیهبر مجموعهای از منابع پژوهشی، کوشیده است چارچوبی مفهومی برای بازتعریف مسئولیتها و الزامات هر یک از این دو بخش ارائه دهد؛ چارچوبی که بتواند در مواجهه با پیچیدگیها و ریسکهای بالا در پروژههای زیرساختی، به بهبود شفافیت، تقویت پاسخگویی نهادی و تأمین بهتر منافع عمومی کمک کند.
یکی از مسائل بنیادی، که هم از نظر مفهومی پیچیدهاست و هم میتواند محل مناقشه و بحثبرانگیز باشد، این است که مدیریت مگاپروژهها باید بر عهده بخش دولتی باشد یا بخش خصوصی. در این نوشتار، به بررسی نقشهای کلی بخشهای دولتی و خصوصی در فرآیند توسعه مگاپروژهها میپردازیم. درک صحیح از جایگاه و کارکرد هر یک از این دو بخش، پیششرطی اساسی برای طراحی فرآیند ارزیابی و تصمیمگیری است که در نهایت در خدمت منافع عمومی باشد. چنین پیچیدگی و اختلافنظری کاملاً قابلانتظار است، چرا که این پرسش مستقیماً به یکی از پایهایترین ابعاد سیاستگذاری عمومی بازمیگردد: یعنی تعیین حدود و نقشهای بخشهای دولتی و خصوصی.
در مورد پروژههای بزرگ زیرساختی، معمولاً دو رویکرد کلی مطرح میشود:
– مدیریت کامل توسط بخش دولتی: در این رویکرد، پروژه بهطور
کامل تحت نظر یک نهاد دولتی (مانند وزارتخانه، سازمان یا شرکت دولتی) اجرا میشود. در چنین حالتی، پاسخگویی از طریق ابزارهایی مانند شفافیت، نظارت عمومی و سازوکارهای رسمی کنترلی تأمین میشود.
– واگذاری کامل به بخش خصوصی: برای مثال از طریق قراردادهایی مثل ساخت، بهره برداری و واگذاری (BOT) یا سایر مدلهای مشارکت به بخش خصوصی واگذار شود. در این حالت، پاسخگویی از طریق سازوکارهایی مانند رقابت، کنترلهای بازار و انگیزههای اقتصادی تأمین میشود.
این دوگانهسازی ساده بین (دولتی یا خصوصی بودن پروژه) در نگاه نخست شاید منطقی و قابل فهم به نظر برسد، اما در عمل، بیش از حد سادهانگارانه است. واقعیت این است که در پروژههایی با این سطح از پیچیدگی و سرمایهگذاری، چیزی به نام (پروژه کاملاً خصوصی) وجود خارجی ندارد. حتی در خصوصیترین شکل اجرا نیز برای اجرای مقررات مربوط به ایمنی، محیطزیست، اقتصاد و سایر حوزههای کلیدی، ناگزیر به همکاری با بخش عمومی هستند. و اگر پای اعطای امتیازات و مجوزهای خاص در میان باشد، این تعامل حتی گستردهتر خواهد شد.
بنابراین، نقطه آغاز تصمیمگیری درباره تقسیم وظایف میان دولت و بخش خصوصی باید بر پایه این واقعیت باشد که ریسک شکست در برنامه ریزی، اجرا و بهره برداری از چنین پروژههایی بسیار بالاست و پیامدهای آن میتواند گسترده و ماندگار باشد. از این رو، باید از تمامی ابزارهای ممکن (چه در اختیار دولت و چه بخش خصوصی) برای کنترل، ارزیابی و بهبود عملکرد استفادهکرد. بهعبارت دیگر به جای تکیهبر یک مسیر یکطرفه، باید رویکردی هوشمندانه و متوازن اتخاذ کرد که در آن ترکیبی از مداخلات هدفمند دولتی و مشارکتهای اثربخش خصوصی به کار گرفته شود، تا هم سطح پاسخگویی افزایش یابد و هم موفقیت و کارآمدی پروژه تضمین شود.
پیش از پرداختن به نحوه اجرای این ترکیب، مروری مختصر بر تجربهی ساخت پروژههای بزرگ «گِریت بلت»[1] و «ارسوند»[2] میتواند آموزنده باشد و بینش مفیدی ارائه دهد.
در کشور دانمارک سازوکار پاسخگویی در بخش دولتی مبتنی بر شفافیت و نظارت عمومی است، در حالی که در بخش خصوصی، این پاسخگویی عمدتاً از طریق رقابت در بازار تأمین میشود. در پروژههای «گریت بلت» و «ارسوند»، ساختار حقوقی بهگونهای طراحی شده بود که هر دو پروژه در قالب شرکتهای سهامی عام، با مالکیت کامل دولت و تأمین مالی با تضامین دولتی اجرا شوند.
با این حال، این مدل با سه چالش اساسی در حوزه پاسخگویی مواجه شد:
- قرار دادن این پروژهها در قالب شرکتهای سهامی دولتی، موجب
کاهش شفافیت و در نتیجه، تضعیف نظارت عمومی و سیاسی شده گردید. چون که این نوع شرکتها در دانمارک از شمول قوانین شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات دولتی خارج هستند.
- از آنجا که سهام این پروژهها فقط در اختیار دولت باقی مانده و در بازار سرمایه عرضه نشدهاند، هیچ سازوکار قیمتی یا فشار رقابتی برای ارزیابی عملکرد آنها از طریق بازار وجود نداشت.
- بخش عمده تأمین مالی پروژهها از طریق وامهایی صورتگرفته که با ضمانتهای دولتی پشتیبانی شدهاند. در نتیجه، وامدهندگان عملاً انگیزهای برای نظارت مؤثر یا اعمال فشار بر بهبود عملکرد پروژه ندارند، چون بازپرداخت از طریق قدرت مالیاتی دولت تضمین شدهاست.
خلاصه آنکه، پروژههای «گریت بلت» و «اورسوند» نه از مزایای شفافیت و پاسخگویی بخش دولتی بهرهمندند و نه از فشار رقابتی بخش خصوصی و به تعبیر یک ضربالمثل دانمارکی، این پروژهها «میان دو صندلی» ماندهاند. در گزارشی از وزارت دارایی دانمارک نیز تصریح شدهاست که این دو پروژه بهدلیل نبود فشار بازار و سازوکارهای رقابتی، در معرض خطر ناکارآمدی قرار گرفتهاند.
برای جلوگیری از چنین مشکلاتی در پروژههای زیرساختی آینده، پیشنهاد میشود نقش دولت و بخش خصوصی به گونهای تازه تعریف شود:
- نقش دولت باید از طریق موارد زیر تقویت شود:
. مشارکت دادن جدی شهروندان و ذینفعان از مراحل ابتدایی طرح
. تعریف شفاف اهداف عمومی و الزاماتی که پروژه باید برآورده سازد
. تعیین چارچوب مقرراتی حاکم بر پروژه، از جمله مشخصکردن اصول حاکم بر مشارکت بخشهای عمومی و خصوصی.
- در عین حال، نقش دولت باید از طریق موارد زیر محدود شود:
. عدم ارائه ضمانتهای کامل مالی
. پرهیز از ایفای نقش مجری پروژه؛ دولت نباید نقش اصلی خود را در جایگاه مروج یا پیشبرندهی پروژه تعریف کند، بلکه باید با حفظ فاصله و بیطرفی نسبت به پروژه و بازیگران آن، در تمام مراحل بهطور مستقل و انتقادی ارزیابی کند که آیا پروژه با اهداف و الزامات منافع عمومی سازگار است و آیا با قوانین و مقررات_از جمله در حوزههای محیطزیست، ایمنی و اقتصاد_مطابقت دارد یا خیر.
- نقش بخش خصوصی باید از طریق موارد زیر تقویت شود:
. مشارکت سرمایهگذاران خصوصی با پذیرش بخشی از ریسک مالی پروژه؛ ضروری است بخشی از منابع مالی پروژه از محل سرمایه بخش خصوصی که متحمل ریسک میشود، تأمین گردد.
. ایجاد فرصت برای کنسرسیومهای خصوصی برای ارائه طرحها و راهحلهای خلاقانه جهت تحقق بهتر اهداف و الزامات عمومی تعیینشده از سوی دولت.
- در عین حال، نفوذ بخش خصوصی باید از طریق مورد زیر مهار شود:
. محدود کردن نقش گروههای لابیگر و ذینفعان خاص برای جلوگیری از سوءاستفاده و رانتجویی.
در طرحواره زیر موارد اجتناب و الزامات هر یک از بخشهای خصوصی و دولتی بهطور خلاصه آورده شدهاست:
پاینویس
[1] . گذرگاه گریت بلت مجموعهای از پل و تونل است که دو جزیره اصلی دانمارک، «زیلند» و «فین» را بههم متصل میکند. این پروژه که در دهه ۱۹۹۰ اجرا شد، یکی از بزرگترین پروژههای زیرساختی اسکاندیناوی به شمار میآید.
[2] . گذرگاه ارسوند یکپل-تونل ترکیبی است که شهر کپنهاگ دانمارک را به شهر مالمو در سوئد متصل میکند. این پروژه در سال 2000 افتتاح شد و بهعنوان نمونهای از همکاری فراملی در توسعه زیرساختهای حمل و نقل شناخته میشود.
