ارزیابی پیشینی سیاستی بهمثابه لازمه بهینهسازی سیاستها
رضا پورکاویان مراحل ارزیابی پیشینی سیاستها را برمیشمرد و ضرورت و اصول مورد نیاز آن را در کشور شرح میدهد.
رضا پورکاویان، مدیر مرکز ارزیابی سیاستی ایران
استنباط رایج از اصطلاح ارزیابی سیاستی، عمدتاً ناظر بر آخرین مرحله چرخه سیاستگذاری است. در این مرحله، سیاستگذاران پس از اجرای سیاست، به نظارت، ارزیابی و ارزشیابی سیاست اعمال شده میپردازند و آن را از حیث تحقق اهداف از پیش تعیین شده و میزان نیل به آن مورد سنجش قرار میدهند. با این حال، موضوع ارزیابی سیاستی متوقف بر این توضیح نمیگردد. ارزیابی سیاستی وجه دیگری نیز دارد که آن را از یک پدیده پسینی که در مرحله نهایی سیاستگذاری اعمال میشود، به یک پدیده پیشینی و در مرحله آغازین چرخه سیاستگذاری انتقال میدهد. بر این اساس ارزیابی سیاستی را میتوان شامل دو نوع ارزیابی پیشینی سیاستها و ارزیابی پسینی سیاستها تقسیم بندی نمود. در ارزیابی پیشینی سیاستی، سیاستگذار با نگرش آیندهنگاری، به پیشبینی پیامدهای سیاستها در آینده میپردازد. این قدم که در مراحل اولیه تدوین سیاست مورد استفاده قرار میگیرد، ابزار بررسی و انتخاب بهترین گزینه سیاستی برای نیل به هدف است. فلسفه وجودی ارزیابی پیشینی سیاستها را میتوان در پاسخ روشمند به شکست سیاستها (عدم اجرای قانون، اجرای ناقص قانون یا انحراف آن، اجرای قانون همراه با پیامدهای نامطلوب و نارضایتیهای اجتماعی، زیست محیطی، اقتصادی و…)، کاهش سرمایه اجتماعی نهادی، کاهش خطاهای رفتاری سیاستگذاران (همچون سوگیری قاببندی و لنگر اندازی، سوگیری تأیید، سوگیری خوشبینی و…) دانست. به عبارتی دیگر، ارزیابی پیشینی سیاستی، سازوکاری عقلایی است که تصمیمگیرندگان را در سیاستگذاری یا عدم آن، شیوۀ و ملزمات بهینه آن، از طریق سنجش هزینه فایده، یاری میدهد و سبب تحدید اثرات منفی سیاستها و در نهایت، بهبود کیفیت مقررات میشود.
مراحل ارزیابی پیشینی سیاستها
ارزیابی پیشینی سیاستها دارای 5 مرحله است. در قدم نخست، موضوعی که باید مورد نظارت و ارزیابی قرارگیرد، مشخص میشود. این موضوع میتواند شامل کل سیاست یا وجهی از آن باشد که پیشبینی پیامدهای آتی آن برای سیاستگذار مهم است. در قدم بعد، شاخصهایی جهت ارزیابی و سنجش پیامدهای آتی ارائه میشود. این شاخصها میتواند مشابه شاخصهایی که در ارزیابی پسینی مورد استفاده قرار میگیرد، باشد. در مرحله بعد، سیاستگذار به جمعآوری دادههای مورد نیاز برای شاخصها، نظر و واکنش ذینفعان و مجریان سطح خرد و تحلیل یافتهها میپردازد. در قدم چهارم، کارشناسان با توجه به پیشبینیهای انجام شده، به تایید صحت پیشنویس قانونی، اصلاح یا تدوین موارد جایگزین میپردازد و جهت نهاییسازس، نتیجه آن را در دستورکار فرآیند تقنین قرار میدهد.
ضرورت ارزیابی پیشینی سیاستها در ایران
در دادههای بانک جهانی و شاخص ارزیابی تأثیرات قانونی، هیچ سازوکار نهادی، قانونی برای ارزیابی پیشینی تأثیرات سیاستی عنوان و مشخص نشدهاست؛ با این حال، با مروری بر فرآیندهای قانونگذاری در کشور، نمیتوان وجود ارزیابی پیشینی سیاستها در کشور را انکار کرد. در فرآیند تدوین لوایح، دستگاههای دولتی (وزارتخانهها و هیئت دولت)، پیشبینیهایی از آثار آتی قوانین در حوزههای مختلف انجام میدهند همچنین در فرآیند مرحله بررسی پیشنهادهای قانونی در کمیسیونهای تخصصی مجلس نیز، بازوی پژوهشی و کارشناسی مجلس و وزارتخانهها به بررسی و تجزیه و تحلیل اثرات قانونی میپردازند. علاوه بر این، در آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی نیز، از قوانین آزمایشی نام برده شدهاست که بهعنوان سازوکاری پیشینی در امر ارزیابی قانونی شناخته میشود. با این اوصاف، فقدان سازوکار شفافیتبخش نتایج و دستگاههای متولی ارزیابی، مشارکت دادن ذینفعان مختلف در فرآیند ارزیابی و دریافت و بازخورد نظر آنان در کشور مشهود است. این نواقص سبب ضعف محتوایی، ساختاری و اجرایی قوانین میشود که مروری بر سیاستهای شکست خورده متأخر در کشور تأییدکننده این موضوع است.
اصول مورد نیاز برای ارزیابی پیشینی سیاستها در کشور
با توجه به توصیفات ذکر شده و ضرورت وجودی تبیین شده، انجام ارزیابی پیشینی مستلزم رعایت اصول و قواعدی است. این اصول و قواعد پیش شرط تحقق درست و نتیجهبخشی ارزیابی است:
- نخستین قدم در ارزیابی، تدوین شاخصهای مرتبط است. شاخصها بهعنوان یک ضرورت در ارزیابی پسینی سیاستها، سبب نظاممندی در ارزیابی پیشینی نیز میشوند. شاخصها بازگو کننده اولویتها است. نکته حائز اهمیت در شاخصسازی، زمینهمند بدن آنها است. شاخصها از آن وجه که منطبقترین شرایط آتی را با وضع موجود میسنجند، دارای اهمیت هستند. از این رو در شاخصسازی باید به ارزشها و هنجارهای حاکمه، شرایط محیطی موجود و آتی، ذینفعال و بازیگران اصلی و… توجه شود. نکته حائز اهمیت دیگر، ضرورت نگرشی فراحوزهای موضوع ارزیابی سیاستی است. سیاستگذاری صرفاً نه یک فن، بلکه یک نظام ارزشی نیز بهشمار میرود. بر این اساس، نظام ارزشی سیاستگذار نباید متوقف بر یک حوزه، همچون حوزه اقتصادی یا سیاسی، بلکه باید چند وجهی بالاخص حوزه اجتماعی و فرهنگی باشد.
- دومین اصل ضروری در تحکیم ارزیابی پیشینی سیاستها، نهادسازی و قاعدهگذاری بر آن است. وجود یک نهاد متولی سبب کاهش احتمال تمرد در امر ارزیابی میشود. علاوه بر این، قاعدهگذاری و تدوین دستورالعملهای مشخص، وظیفه نهاد متولی را در ارزیابی پیشینی سیاستها تعیین و تسهیل میگرداند.
- اصل شفافیت از دیگر اصول لازمه در انجام ارزیابی پیشینی محسوب میشود. شفافسازی فرآیندها و نتایج حاصل از ارزیابی توسط نهاد متولی، سبب افزایش پاسخگویی، رضایت ذینفعان و اجراپذیری قوانین میشود. با این حال، شفافیت باید با دریافت بازخورد ذینفعان و کاربست آنها همراه باشد تا کارآیی لازم را داشته باشد. شفافیت مهمترین اصل ارزیابی پیشینی سیاستها است که در عین حال، به دلیل چالشهایی که میتواند در فرایند سیاستگذاری ایجاد کند، با مقاومتهایی در اجرا از سوی گروههای قدرت روبرو خواهد شد.
همانطور پیشتر عنوان شد، ارزیابی پیشینی سیاستها در پاسخ به چالشهای اجتماعی، اجرایی- اداری، سیاسی، اقتصادی و… ایجاد شد که بیتوجهی به آن سبب کاهش سرمایه اجتماعی، اتلاف منابع انسانی و فیزیکی کشور، بهخطر افتادن امنیت ملی به دلیل بروز فعالیتهای ضدساختاری، تضییع اقتدار حاکمیتی کشور و… شود.
