آسیب شناسی نظام توزیع اعتبار پژوهشی و طراحی الگوی مطلوب
بررسی وضعیت موجود بودجه های پژوهشی، چالش های نظام بودجه ریزی بخش پژوهش کشور و تجربیات سایر کشورها در بخش پژوهشی
امروزه بسیاری از کشورهای جهان به اهمیت پژوهش و نقش آن در رشد و توسعه اقتصادی خود پی برده اند. بر همین اساس اهمیت پژوهش و تحقیق و توسعه در دنیای امروزی به گونه ای است که این مفهوم به عنوان یک نهاد مستقل در همه ارکان جهان اجتماعی حضوری پویا فعال دارد. با توجه به این موضوع، نهادمند شدن پژوهش فراتر از نظام دانشگاهی شده و امروزه همه نهادها و سازمان های مختلف جامعه در قالب مراکز پژوهشی و واحدهای تحقیق و توسعه روندها و کلان روندهای خود را سیاست گذاری می کنند و بر پایه پژوهش نه تنها به تحلیل گذشته خود و رفع ایرادات آن می پردازند؛ بلکه برای آینده نامعلوم و مبهم نیز نقشه راه تدوین می کنند.
ضرورت و اهداف پژوهش
با مطرح شدن بحث اقتصاد دانش بنیان و گسترش آن از اواسط دهه ۱۹۹۰، بسیاری از کشورها و به ویژه کشورهای در حال توسعه متوجه شدند که رشد و توسعه واقعی و رفع مشکلات اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی آن ها، مستلزم توجه به پژوهش و سرمایه گذاری بر روی آن است. با توجه به این که انجام یک فعالیت پژوهشی مستلزم استخدام نیروی انسانی با مهارت و توانمند، خرید تجهیزات و ابزارهای مورد نیاز است؛ بنابراین می توان گفت که فعالیت های پژوهشی هزینه بردار بوده و انجام آن ها نیازمند دسترسی به منابع مالی است. فقدان یک سیستم درست و کارآمد در راستای تعیین، تخصیص و توزیع بودجه محدود فعالیت های پژوهشی، منجر به هدر رفتن بخش زیادی از بودجه و همچنین توزیع ناعادلانه بودجه دولتی می شود. به همین خاطر کشورهای مختلف فعالیت های متعددی را در راستای اصلاح نظام بودجه ریزی خود در بخش پژوهش انجام دادند. در این بین در داخل کشور نیز با وجود اینکه در اسناد مختلف به اهمیت پژوهش و تامین مالی فعالیت های پژوهشی اشاره شده است، اما بررسی شواهد بیانگر آن است که آن چنان که شایسته است به پژوهش توجه نمی شود و سیستم بودجه ریزی بخش پژوهش کشور در این حوزه کارایی لازم را ندارد. از این رو در پژوهش حاضر به بررسی وضعیت موجود بودجه های پژوهشی، چالش های نظام بودجه ریزی بخش پژوهش کشور و تجربیات سایر کشورها در زمینه بودجه ریزی بخش پژوهش پرداخته شده است و در نهایت نیز راه کارهایی در راستای اصلاح نظام بودجه ریزی بخش پژوهش کشور ارائه شده اند.
وضعیت موجود بودجه های پژوهشی در کشور
نظام تعیین، تخصیص و توزیع اعتبار پژوهشی شامل بازیگران متعددی است که هر یک با توجه به جایگاه خود وظایف متعددی را ایفا می کنند. به عنوان نمونه دانشگاه ها و موسسه های پژوهشی به عنوان مجری، ایفای نقش می کنند. در مقابل دستگاه های اجرایی به عنوان کارفرما، منابع مالی لازم برای انجام طرح های پژوهشی را تامین می کنند. از طرف دیگر دولت با تدوین و اجرای برنامه ها و سیاست های مختلف، از فعالیت های پژوهشی حمایت می کند. در کشورهایی که بودجه آن ها از نظام پارلمانی پیروی می کند، فرایند بودجه ریزی، با اندک تفاوتی، از چهار مرحله جداگانه تشکیل می شود که در مجموع این مراحل با عنوان دوره بودجه یا مراحل بودجه ریزی شناخته می شوند:
- مرحله تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه: مرحله اول یعنی تهیه، تنظیم و پیشنهاد بودجه جزء وظایف قوه مجریه است. در این مرحله با تعامل نماینده های سازمان برنامه و بودجه و نماینده دستگاه های اجرایی، بانک ها و شرکت های دولتی و موسسه های آموزش، میزان اعتبار پژوهشی هر یک از سازمان های دولتی مشخص می شود.
- مرحله تصویب بودجه: در مرحله بعدی لایحه بودجه برای تصویب به قوه مقننه یعنی مجلس شورای اسلامی واگذار می شود. نمایندگان مجلس از طریق برگزاری جلسات متعدد و همچنین تعامل با بدنه کارشناسی خود، از جمله مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، کلیات لایحه بودجه پیشنهادی از طرف دولت را بررسی می کنند.
- مرحله اجرای بودجه: در مرحله بعد در دوره های زمانی مشخصی، بخشی از بودجه هر یک از دستگاه های اجرایی، بانک ها و شرکت های دولتی و موسسه های آموزش عالی تخصیص داده می شود.
- مرحله نظارت بر بودجه: در نهایت پس از اجرای بودجه، نوبت به نظارت بر بودجه می رسد که این موضوع توسط نهادهای متولی این بخش از جمله دیوان محاسبات، سازمان بازرسی و دیگر نهادهای مرتبط پیگیری می شود.
چالش های نظام بودجه ریزی بخش پژوهش کشور
تعیین، تخصیص و توزیع اعتبارات پژوهشی در بین سازمان های دولتی و نحوه هزینه کرد آن در هریک از این سازمان ها، مستلزم طی کردن فرایندهای مختلف و تعامل بازیگران متعدد با یکدیگر است. بررسی شواهد موجود و اظهارنظر فعالان حوزه پژوهش حاکی از آن است که نظام تعیین، تخصیص و توزیع اعتبار پژوهشی کشور با چالش های متعددی مواجه است و به همین دلیل عملکرد مناسب را ندارد. در این بین از طریق بررسی اسناد و گزارش ها مختلف و همچنین مصاحبه با ذینفعان مختلف، مجموعه ای از چالش های متعدد نظام بودجه ریزی بخش پژوهش کشور شناسایی شدند. چالش های شناسایی شده با توجه به اینکه منشا ظهور آن ها و میزان کنترل سازمان های دولتی در کنترل آن ها به دو دسته چالش های درونی و بیرونی تقسیم شدند. چالش های درونی ناشی از ویژگی ها و عملکرد سازمان های دولتی هستند و به نوعی سازمان دولتی قادر به کنترل و تاثیرگذاری بر آن ها است. در مقابل چالش های بیرونی ناشی از عوامل خارج از سازمان دولتی هستند و سازمان های دولتی به تنهایی قادر به کنترل و تاثیرگذاری بر آن چالش ها نیستند. علاوه بر این چالش های هر دسته نیز با توجه به اینکه مربوط به کدام یک از مراحل بودجه ریزی و تعریف پروژه های پژوهشی هستند، تقسیم بندی شدند که نتایج آن در شکل زیر نمایش داده شده است.
تجربیات سایر کشورها در بخش پژوهشی
با توجه به اهمیت پژوهش در کشورهای توسعه یافته و کارآمدی نظام پژوهش و بودجه ریزی آن در این دسته از کشورها، در ادامه نظام بودجه ریزی پژوهش در سه کشور منتخب شامل سنگاپور، آلمان و استرالیا بررسی گردید. بررسی تجربه کشورهای منتخب حاکی از آن است که در درجه اول، صنعت نقش برجسته ای در تامین مالی فعالیت های پژوهشی در این کشورها دارد. از طرف دیگر هر یک از کشورهای مذکور در نظام بودجه ریزی خود از ترکیب مناسبی از دو مدل گرنت های بلوکی و بودجه های رقابتی برای تامین منابع مالی بخش پژوهشی کشور و به ویژه دانشگاه ها و موسسه های پژوهشی خود استفاده می کنند. از دیگر درس آموخته های بررسی تجارت کشورهای منتخب می توان به اهمیت نظارت بر فعالیت نهادهای پژوهشی و همچنین طرح های پژوهشی اشاره کرد. شفافیت بالا و انتشار عمومی اطلاعات مربوط به فعالیت های پژوهشی نیز از دیگر ویژگی های برجسته نظام بودجه ریزی بخش پژوهش کشورهای منتخب است.
راهکارهای اصلاح نظام بودجه ریزی بخش پژوهش کشور
در نهایت بر مبنای بررسی تجربه کشورهای منتخب و همچنین مصاحبه با متخصصان کشور در حوزه پژوهش، مجموعه راهکارهای در راستای اصلاح نظام بودجه ریزی بخش پژوهش کشور ارائه شدند. در این بین سعی گردید که برای هر یک از چالش های شناسایی شده در مراحل قبل، حداقل یک راهکار مشخص ارائه شود؛ بنابراین دسته بندی راهکارها نیز مطابق با دسته بندی چالش ها است. از جمله راهکارهای ارائه شده می توان به مواردی مانند:
- طراحی نظام تعیین اعتبار پژوهشی مبتنی بر عملکرد برای موسسه های آموزشی و پژوهشی،
- تجمیع نیازها و مسائل نهادهای مختلف و انجام طرح های پژوهشی مشترک بین موسسه های مختلف
- تجمیع و اتصال سامانه های مختلف در حوزه پژوهش
- شفافیت در زمینه هزینه کرد اعتبارپژوهشی
- انجام ارزیابی دوره ای برنامه های مرتبط با حمایت از فعالیت های پژوهشی و دریافت بازخورد ذینفعان
- تدوین برنامه های پژوهشی بلندمدت توسط سازمان های دولتی
جمع بندی
امروزه بسیاری از کشورهای جهان به اهمیت پژوهش و نقش آن در رشد و توسعه اقتصادی خود پی برده اند. پژوهش در بسیاری از کشورها علت رشد اقتصادی و پیش بینی پیشرفت جامعه بوده است و در برخی کشورهای دیگر پژوهش کلید اصلی حل آسیب های اجتماعی و تهدیدات محیطی بوده است. در کشورهایی که بودجه آن ها از نظام پارلمانی پیروی می کند، فرایند بودجه ریزی از چهار مرحله جداگانه «تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه»، «تصویب بودجه»، «نظارت بر بودجه» و «اجرای بودجه» تشکیل می شود که در مجموع این مراحل با عنوان مراحل بودجه شناخته می شوند. همچنین بررسی شواهد موجود و اظهار نظر فعالان حوزه پژوهش حاکی ازآن است که نظام تعیین، تخصیص و توزیع اعتبار پژوهشی کشور با چالش های متعددی همچون فقدان نظام توزیع اعتبار پژوهشی و بودجه ریزی افزایشی و شفافیت پایین بودجه های پژوهشی مواجه است. علاوه بر این راهکارهایی در راستای رفع این چالش ها وجود دارد که از جمله می توا ن به مواردی مانند تدوین برنامه های پژوهشی بلندمدت توسط سازمان های دولتی یا شفافیت در زمینه هزینه کرد اعتبار پژوهشی اشاره کرد.
این مطالعه در پژوهشکده مطالعات فناوری توسط آرمان خالدی و به سفارش مرکز همکاری های تحول و پیشرفت ریاست جمهوری در سال ۱۴۰۱ انجام شده است.
