ارزیابی بخشنامه بودجه سال 1404 از منظر تکالیف مالیاتی برنامه هفتم توسعه

هرسال پیش از تهیه و تدوین لایحه بودجه و ارسال آن توسط دولت به مجلس شورای اسلامی، بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه قانون بودجه تهیه و منتشر می شود. در بخشنامه بودجه، اهم رویکردهای اصلی بودجه ریزی و راهبردهای کلان در لایحه بودجه سال آتی ذکر شده و دستگاه های مربوطه، ملزم به ارائه پیشنهادها و مستندات خود متناسب با بخشنامه بودجه به جهت تدوین لایحه بودجه می شوند. در حوزه مالیات، به نظر می رسد رویکرد اصلی بخشنامه بودجه سال 1404، کاهش فشار مالیاتی بر اقشار متوسط در کنار افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق هوشمندسازی نظام مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی است. لذا بررسی الزامات افزایش درآمدهای مالیاتی بدون فشار بر عموم مردم اهمیت بسیاری خواهد داشت.

ضرورت و اهداف پژوهش

اتکا به منابع درآمدی نفتی در ایران، با توجه به نوسانات شدید قیمت و همچنین تحریم پذیری آن، یکی از چالش های اساسی در کشور محسوب می شود. افزایش درآمدهای مالیاتی و در نتیجه کاهش اتکا به درآمدهای نفتی در بودجه سالیانه همواره از مهم ترین اولویت های کشور بوده است. به همین دلیل در بند چهارم سیاست های کلی برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت، به لزوم تبدیل مالیات به منبع اصلی تامین مالی بودجه جاری دولت اشاره شده است. به منظور دستیابی به اهداف تعیین شده در قانون برنامه هفتم پیشرفت، لازم است روند حرکت به سمت اهداف مذکور به صورت پیوسته مورد بررسی قرار گیرد. بررسی تطابق لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ به عنوان اولین لایحه ارسالی در سال های اجرای برنامه از این منظر، دارای اهمیت است. از همین رو پژوهش حاضر ضمن ارزیابی محورهای اصلی مالیات در بخشنامه بودجه 1404 به ارائه الزامات افزایش درآمدهای مالیاتی بدون فشار بر عموم مردم پرداخته است.

محورهای اصلی مالیات در بخشنامه بودجه 1404

در حوزه مالیات، به نظر می رسد رویکرد اصلی بخشنامه بودجه سال 1404، کاهش فشار مالیاتی بر اقشار متوسط در کنار افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق هوشمندسازی نظام مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی است. محورهای اصلی مالیات در بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ در ادامه مورد بررسی قرار می گیرد:

افزایش درآمدهای مالیاتی

طبق بند 4 سیاست های کلی برنامه هفتم پیشرفت، تحول نظام مالیاتی می بایست به سمت تبدیل مالیات به منبع اصلی تامین بودجه جاری دولت باشد. ماده 26 قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز به دستیابی به نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی 10 درصدی در انتهای سال های برنامه اشاره می کند. برای دستیابی به این مهم، افزایش یک واحد درصدی نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۴ پیش بینی شده است. البته این مهم بدون انجام اقداماتی از جمله ساماندهی معافیت ها، اصلاح برخی نرخ های مالیاتی، هوشمندسازی نظام مالیاتی و ساماندهی معافیت های مالیاتی میسر نخواهد شد. در بخشنامه بودجه سال 1404 نیز به «لزوم جایگزینی سازوکارهای سیستمی و هوشمند به جای تشخیص مبتنی بر نظر ممیزین مالیاتی» اشاره شده است.

افزایش معافیت پایه مشاغل و حقوق و دستمزد

هدف گذاری افزایش درآمدهای مالیاتی در حالی است که به منظور کاهش فشار بر اقشار متوسط، افزایش دو برابری معافیت مالیاتی بر مجموع حقوق و دستمزد و سه برابری معافیت مالیاتی مشاغل در بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۴ پیش بینی شده است. لازم به ذکر است معافیت مشاغل در قانون بودجه 1403، ۱۱۱ درصد نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۲ رشد یافته است. متوسط رشد ۵ ساله این معافیت نیز معادل 37 درصد است که نزدیک متوسط تورم این سال ها است. تغییرات معافیت مالیات بر درآمد مشاغل، اثر خود را با یک سال تاخیر و در عملکرد درآمدهای مالیاتی سال ۱۴۰۵ نشان خواهد داد؛ چراکه رسیدگی به اظهارنامه های مالیاتی مشاغل و وصول مالیات مربوطه، در سال بعدی رخ می دهد. بر همین اساس پیش بینی می شود افزایش معافیت مشاغل، موجب کاهش 48 هزار میلیارد تومانی درآمدهای مالیاتی در سال 140۵ خواهد شد. از این رو پیشنهاد می شود افزایش معافیت پایه در لایحه بودجه سال 1404، متناسب با تورم صورت پذیرد.

دیگر معافیتی که در بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۴ به آن پرداخته شده است، معافیت مجموع حقوق و دستمزد است. این معافیت پایه در سال 1402 به میزان 79 درصد نسبت به سال گذشته رشد داشته است. متوسط رشد معافیت مجموع حقوق و دستمزد در ۵ سال اخیر معادل 41 درصد است که متناسب با متوسط تورم این سال ها است؛ بنابراین افزایش ۱۰۰ درصدی آن در سال ۱۴۰۴ موجب کاهش درآمدهای مالیاتی خواهد شد. البته از سوی دیگر، میزان افزایش حقوق و دستمزد در نظر گرفته شده برای کارکنان دولت کمتر از تورم بوده است و نباید به نحوی برنامه ریزی کرد که به عنوان یک سیاست دائمی هر ساله قدرت خرید کارکنان دولت کاهش یابد. تصمیم گیری در مورد این بخش لازم است در هماهنگی با سیاست جبران حقوق و دستمزد کارکنان صورت پذیرد.

عملیاتی سازی مالیات بر سوداگری و سفته بازی

یکی دیگر از موارد مورد اشاره در بخشنامه بودجه سال 1404 «عملیاتی سازی پایه مالیات بر عایدی سرمایه به ویژه بر رفتارهای سوداگرانه» است. مالیات فقط ابزار درآمدزایی دولت نیست، بلکه یک ابزار تنظیم گری و سیاستگذاری است. این مهم در بند4 سیاست های کلی برنامه هفتم پیشرفت نیز مورد توجه قرارگرفته است. به همین منظور، در صورت تصویب قانون مالیات بر سوداگری و سفته بازی در مجلس شورای اسلامی، لازم است هرچه سریع تر زیرساخت های لازم به منظور عملیاتی سازی این پایه مالیاتی در طی سال ۱۴۰۴ مهیا شود.

الزامات افزایش درآمدهای مالیاتی بدون فشار بر عموم مردم

لازمه افزایش درآمدهای مالیاتی، ساماندهی معافیت ها، اصلاح برخی نرخ های مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی از طریق هوشمند سازی نظام مالیاتی است. سیاستگذار می بایست از بین گزینه های در دسترس با توجه به اثرات جانبی، فرصت زمانی و توان اجرایی اولویت بندی کند تا به هدف در نظر گرفته شده در برنامه هفتم پیشرفت در برش سال اول آن نائل شود. در ادامه به برخی از این اولویت ها اشاره شده است.

شفافیت تعاملات اقتصادی

قطعا یکی از مهم ترین اولویت های این حوزه اجرای کامل قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان است. برای این منظور لازم است نظام مالیاتی از رویکرد ممیزمحور و مبتنی بر اظهارنامه مودیان، به رویکرد مالیات ستانی مبتنی بر شفافیت تعاملات اقتصادی و تحلیل اطلاعات و تهیه اظهارنامه پیش فرض حرکت کند. این مهم در صورت تحقق، موجب افزایش کارایی و افزایش عدالت مالیاتی خواهد شد و بالتبع تمکین مالیاتی را ارتقا می بخشد. در بخشنامه بودجه سال 1404 نیز، به «لزوم جایگزینی سازوکارهای سیستمی و هوشمند به جای تشخیص مبتنی بر نظر ممیزین مالیاتی» اشاره شده است.

متناسب سازی حقوق بازنشستگان

طبق بند (ر) تبصره 6 قانون بودجه سال 1403، متناسب سازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری و صندوق فولاد از محل منابع حاصل از افزایش یک واحد درصد مالیات بر ارزش افزوده تامین شده است. با توجه به استمرار هزینه های ناشی از متناسب سازی حقوق بازنشستگان در سال ۱۴۰۴ و همچنین ضرورت اجرای گام دوم آن در این سال بر اساس قانون برنامه هفتم پیشرفت، لازم است افزایش یک واحد درصدی مالیات بر ارزش افزوده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ نیز ذکر شود و در مورد شیوه تامین مالی گام دوم متناسب سازی حقوق بازنشستگان نیز برنامه ریزی شود.

اصلاح معافیت های مالیاتی

اصلاح معافیت های مالیاتی مانند معافیت مشاغل و معافیت حقوق و دستمزد نیز می بایست متناسب با وضعیت فعلی و هدف گذاری افزایش درآمدهای مالیاتی در قانون برنامه هفتم پیشرفت تنظیم شود. با توجه به افزایش قابل توجه معافیت های پایه مذکور در سال های اخیر، انتظار می رود اکثریت مشاغل معاف از مالیات باشند و این سیاست موجب کاهش فشار مالیاتی بر آن ها نشود. سیاستگذار باید تصمیم بگیرد که افزایش درصد مشاغل معاف از مالیات از 77 درصد به 89 درصد به ازای از دست رفتن درآمد ۴8 هزار میلیارد تومانی دولت در سال ۱۴۰۵ در اولویت سیاست های اقتصادی کشور است یا خیر.

جمع بندی

طبق بند 4 سیاست های کلی برنامه هفتم پیشرفت، تحول نظام مالیاتی می بایست به سمت تبدیل مالیات به منبع اصلی تامین بودجه جاری دولت باشد. رویکرد اصلی بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۴ در حوزه مالیات نیز، کاهش فشار مالیاتی بر اقشار متوسط در کنار افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق هوشمندسازی نظام مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی است. برای دستیابی به این مهم، افزایش یک واحد درصدی نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۴ پیش بینی شده است. لازمه افزایش درآمدهای مالیاتی بدون فشار بر مودیان مالیاتی، ساماندهی معافیت های مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی از طریق هوشمندسازی نظام مالیاتی است که قطعا یکی از مهم ترین اولویت های این حوزه اجرای کامل قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان است. در کنار این موضوع اصلاح معافیت های مالیاتی پایه مانند معافیت مشاغل و معافیت حقوق و دستمزد نیز بایستی در دستورکار دولت قرار گیرد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط محمدحسین عزیزیان در سال 1403 انجام شده است.