مهمترین چالش نظام مالیاتی کشور: ضعف نظام داده
جامعه اندیشکده ها با همکاری رادیو گفتگو به بررسی ریشه های شکاف نظام مالیاتی پرداخته است.
به گزارش گروه خبر جامعه اندیشکده ها؛ میزگرد رادیویی «چالش های شکاف نظام مالیاتی و راهکارهای رفع آن» چهارشنبه 28 دی 1401 برگزار شد. در این برنامه دکتر محمد حسن رسولی، کارشناس مالیاتی مرکز پژوهش های مجلس؛ محمد مختوایی، کارشناس مالیاتی اندیشکده اقتصاد مقاومتی؛ دکتر سیاوش غیبی پور، کارشناس اقتصادی و از مسئولین سابق سازمان امور مالیاتی؛ دکتر علیرضا شهبازی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس و دکتر مهدی موحد بکنظر، مدیر آموزش و پژوهش و برنامه ریزی سازمان مالیاتی کشور حضور داشتند.
طبق اتفاق نظر اندیشه ورزان حاضر در این بررسی، نخستین و مهمترین چالش نظام مالیاتی کشور، ضعف نظام داده است که نهتنها تعریف مالیات و معافیت های مالیاتی را با تاخیر مواجه کرده است؛ بلکه منجر به چالش هایی در دقت مالیات ها و معافیت ها شده است. در ادامه خلاصه ای از مباحث این میزگرد را میخوانید.
با توجه به سابقه طولانی فعالیت شما در نظام مالیاتی کشور، نظام مالیاتی کشور را دچار چه چالشهایی میبینید؟
غیبی پور: نخستین چالش نظام مالیاتی کشور، چالش نظام داده ای یا بانک اطلاعات است. با توجه به سرعتی که ثبت و ضبط داده ها و اطلاعات در زمینه های متعدد دارند، استفاده از این داده ها برای شناسایی و تعیین مالیات بهروز نیست. به عبارت دیگر به دلیل فقدان هوشمندسازی کاربرد داده ها، استفاده از داده های موجود به یک چالش تبدیل شده است.
و این یعنی ما در سال 1401 از نقص پایگاه های داده صحبت میکنیم.
غیبی پور: بله. قوانین ما مترقی و در سطح کشورهای پیشرفته نوشته میشوند. اما به مرحله اجرا که میرسند به دلیل ضعف در نظام داده ای، و با وجود هزینهکرد بسیار، هیچ وصولی صورت نمیگیرد. وقتی وصولی نتواند تکافوی هزینه های انجامشده برای همان پروژه را انجام دهد، خودبخود از اولویت و اجرا خارج میشوند.
به طور مصداقی میتوانم اشاره کنم که قانون جمع درآمد مصوب سال 66، در قانون سال 80 حذف شد. چراکه نظام اجرایی آن برقرار نبود و سازوکار جمع درآمد مهیا نبود. یا چندین مرتبه بحث مناطق آزاد، خانه های خالی و خانه های لوکس مطرح شده است. اما در اجرای آن موفق عمل نشده است.
رسولی: عمدهترین چالش را عدم شفافیت تعاملات مالی در اقتصاد ایران میدانم. در حال حاضر با تبعیضآمیز بودن نظام مالیاتی مواجه هستیم. به این معنی که مالیات هایی که نیازمند آن پایگاه داده نیستند و به نوعی سهلالوصول محسوب میشوند، اخذ میکنید اما آنهایی که مبتنی بر داده هستند مثل عایدی افراد مختلف همچون سرمایه داران از سرمایه گذاری های متعدد، مالیات اخذ نمیکنید.
این تبعیض منجر به این شده است که دو نیاز اساسی شکل بگیرد. اول ضرورت هوشمندسازی زیرساخت ها و استفاده از تکنولوژی های روز برای استفاده بهینه از داده های کشور برای اخذ مالیات عادلانه. و دوم ضرورت تبادل داده ها بین سازمان ها و نهادها. نهادهای ما با داده شبیه ارث پدری رفتار میکنند! و با اینکه در قانون مصرح شده است که این داده ها باید در اختیار سازمان مالیاتی قرار بگیرند، اما زیر بار نمیروند.
مختوایی: وقتی بحث روی نظام مالیات ستانی است، چالش این است که این سازمان یک سازمان درآمدی دیده شده است. اما برخی قوانین که در این حیطه وضع میشوند کارکرد تنظیمی دارند. یعنی عایدی سرمایه، مالیات خانه های خالی و خودروهای لوکس، ماهیت تنظیمی دارند. یعنی گذاشته میشوند که مالیات آن ستانده نشود و تغییر رفتار در اقتصاد ایجاد کنند و سازمان مایل به اجرای آن نیست. چراکه هزینه ممیزی کردن آن بیش از عایدی سازمان از آن است. بنابراین ماهیت این قانون نباید منجر به درآمد شود. پس اینکه گفته میشود سازمان مالیاتی ما سازمانی درآمدی است، یعنی باید درآمدها را از واحدهای تولیدی، صنفی و افرادی که مشغول کسب درآمد در داخل کشور هستند، اخذ کند.
و میزان ارزیابی هم همین خواهد بود؟
مختوایی: بله. ما برای کنترل اقتصاد و سیاستگذاری در اقتصاد کلان دو نوع سیاست داریم: سیاست های پولی و سیاست های مالی. در کشور ما عموم پدیده ها مثل تورم و تکانه های اقتصادی مثل تکان خوردن نرخ ارز را با سیاست پولی تحلیل میکنند. و بر همین اساس نیز راهکارهایی که ارائه میشوند نیز مبتنی بر سیاست های پولی هستند، مثل بالا بردن نرخ سود بانکی، اوراق عرضه و غیره. و اساسا چون سیاست مالی فاقد نهاد متولی در کشور است، این بخش از اقتصاد را نمیبینیم. در صورتی که متولی سیاست های مالی در همه جای دنیا سازمان های امور مالیاتی هستند. در این پارادایم باید بررسی کنیم جمع درآمد و اخذ درآمد از واحدهای اقتصادی چگونه است؟ شاخص ؟ که نسبت میزان مالیات ستانده، اخذ و قطعی شده به جی دی پی کل کشور است، برای ایران حدود 3.5 تا 4 درصد است. اگر بیمه های اجتماعی و بیمه های شغلی را هم به آن اضافه کنید نزدیک 6 تا 7 درصد میشود. که بسیار پایین تر از نرخ کشورهای عضو OECD (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی) و حتی پایین تر از میانگین جهانی آن است.
شاخص های دیگری همچون شاخص سهولت، بار حسابرسی و زمان دادرسی هم وجود دارد. زمان دادرسی ما حدود 250 تا 290 روز است؛ که منجر به معوقات مالیاتی میشود. حدود 90 درصد بار حسابرسی (یعنی چه حوزه هایی حسابرسی داریم و چه حوزه هایی نداریم) از درآمدهای مالیاتی و 5 درصد مودی هاست. یعنی اگر حتی با 90 درصد مودی ها کاری نداشته بایم، ممیزی هم نکنیم، اتفاقی نمیافتد.
مالیات خود را اتوماتیک میپردازند.
مختوایی: اصلا صفر هم پرداخت کنند اتفاق معناداری در درآمدهای مالیاتی نمیافتد. اما بار حسابرسی کجاست؟ روی همین ها! یعنی طرف 1 میلیون مالیات میدهد که هزینه حسابرسی آن 4 میلیون است!
ماده 97 قانون مالیات های مستقیم، به صراحت سقف و کف تعیین کرده است که 30 درصد مودیان بدون بررسی و ممیزی اظهارنامه شان باید تایید کنی. شما ممیزی هم انجام میدهی از کسبه خرد انجام نده! ممیزی را ببر جایی که بیشترین عایدی را برای شما دارد. سازمان امور مالیاتی! شما تیروی انسانی و وقت محدودی داری! باید آن را جایی صرف کنی که بیشترین عایدی را نصیب شما بکند. کهبه نظر من الان چنین نمیکند.
برخی اتفاقات، توجیه اقتصادی حتی برای نظام حسابرسی نیز ندارد.
مختوایی: سال گذشته OECD گزارشی از یکی از واحدهای ؟ (اداره مودیان بزرگ کشورهای مختلف) منتشر کرد که نشان میداد حدود 75 درصد بار حسابرسی یعنی تمرکز سازمان در ؟ خلاصه میشود. درحالیکه بیشترین بار حسابرسی ما مربوط به مودیان جزء است.
به عنوان نمونه عرض کنم که اداره مالیاتی مودیان متوسطی هست که حدود 500 تا 600 پرونده مالیانی در سال تعریفمیکند. چطور میشود عدالت را رعایت کرد؟ در صورتی که معمول آن 4-5 پرونده در سال است!
غیبی پور: در روال سنتی مبنا برای این بود 70 درصد بر اساس اظهارنامه تایید میشد و یک درصدی هم برای رسیدگی در اولویت قرار میگرفت. آن درصدی که رسیدگی میشد بر اساس سابقه بود. خوشبختانه طی دو سال اخیر در سیستم فعلی، رسیدگی به گردش حساب متکی شده و اولویت رسیدگی مربوط به گردش حساب های بالاست. و عددهای پایین با اظهارنامه پذیرفته میشوند. اینکه رسیدگی به گردش حساب متکی شود، یک شاخص است.
یکی از شاخص های نظام های مالیاتی، کیفیت رسیدگی است. درست است که این کیفیت به کارشناسان خبره مربوط است، اما آنها هم خوراک میخواهند. یعنی تقویت حسابرسی، جلوگیری از راه های کتمان، فرار و تبانی نیاز به منبعی به نام داده دارد؛ شامل گردش حساب فعالیت های داخلی، خرید و فروش ها، سامانه معادلات فصلی و غیره است. از سال 95 سامانه معاملات فصلی اجرا شده است چون نوپاست خیلی کاستی دارد.
آقای مختوایی اشاره کردند که هر ممیز توان رسیدگی به چند پرونده را دارد؟
غیبی پور: زمانی آقای دکتر عسگری میگفتند اگر یک مامور مالیات استخدام کنیم میتوانیم در سال 10 میلیارد یا بیشتر مالیات وصول کنیم. در نظام فعلی که مبتنی بر نظام داده است، این حرف درست نیست. به جای 10 مامور باید یک مامور بگذارید که بانک داده ما را تکمیل کند.
آقای شهبازی شما چالش های نظام مالیاتی را چه میدانید؟
شهبازی: همانطور که اشاره شد اشکالاتی در قوانین مالیاتی داریم که مجلس فعلی اقداماتی جهت رفع آنها داشته است، مثل طرح مالیاتی در سوداگری و سفته بازی که میتواند به اصلاح ساختار مالیاتی کشور کمک کند. همچنین در بودجه سالانه شاهد هستیم که عملکرد دولت در وصل درآمدهای مالیاتی محقق میشود که جای امیدواری دارد.
اشاره شد که قوانین مترقی ما در مرحله اجرا به چالش هایی نظیر ضعف نظام داده ای و تبادل داده بین دستگاه ها برمیخورند. نظر شما در این باره چیست؟
شهبازی: متاسفانه هماهنگی بین مجموعه ها کم است و فرار مالیاتی به همین علت اتفاق میافتد. اما معتقدم ظرف سال های گذشته و جاری، اقدامات خوبی هم صورت گرفته است.
در ارزیابی نظام مالیاتی، بیش از افزایش درآمد مالیاتی صحبت از تغییر رفتار است. آیا در تدوین قوانین به این نگاه توجه میشود؟
شهبازی: افزون بر قانون گذاری، یکی از وظایف قوه مقننه نظارت است. طرح سوال، تذکر و استیضاح وزیر اقتصاد و رئیس سازمان مالیاتی به همین منظور است.
نزدیک به دو سال از تصویب قانون مالیات بر خانه های خالی میگذرد. چقدر از این قانون اجرا شده است؟
شهبازی: در اجرای این قانون موفق نشدند. یک علت آن هم عدم هماهنگی بین وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان امور مالیاتی است. ما به عنوان نمایندگان مردم مراجعاتی از نگرانی نارضایتی و نگرانی نسبت به افزایش بیرویه اجاره و قیمت مسکن داریم.
شاخص های بهینه ارزیابی نظام مالیاتی کشور را چه میدانید؟
رسولی: در حال حاضر نظام مالیاتی کشور نیازمند مدیریت عملکرد است و باید برای ارزیابی شاخص ها جایگاهی را در قوانین بالادستی تعریف کند. اکنون در تمام دنیا به سمت حکمرانی مبتنی بر شاخص ها حرکت کردهاند. شاخص ها باید بهنحوی انتخاب شوند که انعکاس اهداف سازمان و عوامل حیاتب موفقیت سازمان باشند. همچنین از ویژگی کمیت پذیری برخوردار باشند.
نگاه جامع به شاخص های عملکردی سازمان مالیاتی در سه سطح میتواند تعریف شود: سطح استراتژیک که متناسب با اهداف حیاتی سازمان، اهداف محدودی تعریف میشوند و عملکرد سازمان در آنها سنجیده میشود. در این سطح سازمان های مالیاتی دنیا مهمترین عوامل را بهبود تمکین مالیاتی، مشتری محوری و بهره وری بیشتر تعریف کردهاند. وقتی به عملکرد یازمان امور مالیاتی در سطح استراتژیک نگاه میکنیم، متاسفانه عملکرد جالبی را شاهد نیستیم. به طور مثال هزینه وصول مالیات در دنیا حدود 1 تا1.5 درصد است. اما در ایران بیش از 2 درصد است. اینهزینه نشانه این است که یک ناکارآیی دارد اتفاق میافتد. همینطور هزینهای که در بودجه تعیین شده است، محقق نمیشود و در یک دوره خیلی محدود به 40 درصد رسیده است. و اهداف برنامه محقق نشده است.
در قانون برنامه 50 درصد تعیین شده است که در اسل 1400 حدود 37 درصد بوده است. آمارهای جدید هم حدود 42 درصد را نشان میدهند. و این نشان میدهد که از برنامه عقب هستیم.
شاخص مهمی است که در ادبیات حکمرانی کشور مفقود شده است، بررسی رضایت مشتریان است. هیچ ارتباط مستمری وجود ندارد که بدانیم مودیان از عملکرد سازمان چقدر رضایت دارند؟ چرا ناراضی هستند؟ و فرار مالیاتی از همین جا اتفاق میافتد.
سازمان های مالیاتی در دنیا موظف هستند سالانه گزارش های چند صد صفحه ای برای مودیان تولید کنند و به آنها اطلاع دهند که درآمدیکه ما داشتیم چه میزان پایهای بوده و کجا خرج شده است؟ اینها باعث تمکین میشود. اما در ایران غیر از دسترسی های نهادی مرکز پژوهش های مجلس، اطلاعات مالیاتی کشور را باید در خبرگزاری ها جستجو کرد! اینمشتری مداری نیست. ما باید با مودیان ارتباط داشته باشیم و اعتماد او را جلب کنیم که چولی که دادی کجا هزینه شده است.
پس از سطح استراتژیک و تعیین اهداف، در سطح دوم شاخص های فرآیندی و در سطح سوم شاخص های عملیاتی مطرح میشوند. در سطح دوم مشخص میشود که رسیدن به اهداف سطح اول بر اساس چه فرآیندهایی ممکن است؟ در سطح سوم عملیات فرآیندها مشخص میشود.
مختوایی: یکسری شاخص های درون سازمانی هست که مختص خود سازمان است. به طور مثال سازمان چقدر کسب درآمد کرده است؟ یکسری شاخص ها بررسی سازمان از نگاه مودیان است؛ مثل شاخص سهولت و دسترسی و اینکه مودی از محل هزینهکرد پول خود مطلع باشد یا آگاهی از حقوق مالیاتی خود داشته باشد. در برخی کشورها دیده میشود که مودی شامل مالیاتی که پرداخته، نمیشده است یا میزان کمتری مالیات به اون متعلق بوده است. این نشان میدهد که مودی از حقوق خود آگاه نیست. آموزش مودیان نیز به عهده سازمان امور مالیاتی است که ما چنین آموزشی را در کشور نداریم. در صورتی که در سایر کشورها از طریق کنفرانس، همایش، برنامه های تلویزیونی و شرکت های خصوصی این آموزش صورت میگیرد.
حتی درگاه مالیاتی کشور نیز داده های روشنی به مودی ارائه نمیکند.
مختوایی: مشاوران مالیاتی در کشور ما، کافی نتی ها هستند! سازمان امور مالیاتی در این موضوع عملکرد خوبی نداشته است و رضایت سنجی از مشتریان و پشتیبانی درستی ندارد.
یکسری از شاخص های سنجش سازمان امور مالیاتی نیز در کلان اقتصاد تعریف میشود. مثل بلوغ دیجیتال کشور. نظام داده کشور یکپارچه نیست و داده ها در هر بانک به یک فرمت ذخیره میشوند. همچنین مقاومت هایی در اشتراک گذاری داده ها وجود دارد. و این ربطی به سازمان مالیاتی ندارد.
شاخص های کلان دیگری هم داریم، مثل معافیت های مالیاتی. آقای خاندوزی ماه پیش اعلام کرد 380 هزار میلیارد تومان معافیت مالیاتی دادیم. فقط یک مورد آن 22 هزار میلیارد تومان معافیت به یک شرکت بزرگ است. اگر چند میلیون اصناف را معاف میکریدم و 22 هزار میلیارد تمان را از آن شرکت گردنکلفت میگرفتی، هم رضایتمندی عمومی بالا میرفت و هم رضایتمندی خودمان. بنابراین روی معافیت های مالیاتی باید شاخص گذاری صورت بگیرد.
موحد بکنظر: نظام مالیاتی کشور یکی از مهمترین نظاماتی است که نهتنها به دنبال کسب درآمد و تامین منابع درآمدی دولت است، بلکه کارکردهای مفید و متنوعی دارد. از جمله کارکرد توزیعی آن است که منجر به توزیع درآمد بهینه و بایسته در جامعه میشود. کارکرد تنظیمی به تنظیم مدیریت ابعاد اقتصاد نظر دارد. یکی از مصادیق بسیار مهم تنظیم گری مالیاتی را میتوانیم در مالیات بر عایدی سرمایه ببینیم که نقش هدایت گری و تنظیم گری در اقتصاد دارد. یعنی نقدینگی را به سمت تولید سوق دهد و از فعالیت های سوداگرانه و سفته بازی جذابیت زدایی میکند.
از کارکردهای دیگر آن میتوان به کارکرد تثبیتی اشاره کرد که به رشد اقتصادی کمک میکند. در شرایطی که کشور در دوره رکود قرار دارد، حرکت به سمت مالیات بر دارایی ها، یکی از ابزارهای خروج از بحران محسوب میشود.
کارکرد دیگر نظام مالیاتی، کارکرد اطلاعاتی است که نظام مالیاتی میتواند به عنوان بستر اطلاعاتی استفاده شود. هر کدام از کارکردهای پنج گانه درآمدی، توزیعی، تنظیمی، تثبیتی و اطلاعاتی شاخص های مختلفی دارند که بر اساس آنها میتوان عملکرد نظام مالیاتی را ارزیابی کرد.
به طور مثال در کارکرد درآمدی، شاخص نسبت مالیات بر درآمد ناخالص ملی را داریم. در بعد توزیعی، میتوانیم ضریب جی را از سیاست های مالیاتی اتخاذ کنیم. در کارکرد تنظیمی مالیات هایی مثل مالیات بر عایدی سرمایه در بازار مسکن، خودرو، ارز و سهام مطرح میشود. وقتی از کارکرد اطلاعاتی بحث میکنیم شاخص نسبت اقتصاد غیررسمی به تولید ناخالص ملی مطرح میشود. اینها شاخص های بیرونی هستند.
در شاخص های فرآیندی، بررسی میکنیم که برای داشتن یک نظام مالیاتی ایده آل و بهینه، چه فرآیندهایی لازم است؟ به طور مثال رضایت مودیان.
به عنوان جمعبندی بحث، چه نکاتی را توصیه میکنید؟
غیبی پور: مالیات دو هدف دارد: سبد درآمدی دولت را کامل کند. کارکرد دوم به تنظیم بازار مربوط است. هر سال در قانون بودجه، نخستین شاخص ارزیابی سازمانی مالیاتی و وزارت اقتصاد، وصول مالیات است. اگر تحقق از مصوب بیشتر شد، یک پاداش عملکردی به زیرمجموعه توزیع میشود. که اگر این هم وصول نشود، آخر سال صداوسیما و ادارت دیگر حقوق ندارند!
شاخص دیگر، برون سپاری است. اکثر دستگاه های مالیاتی م، مجری هم هستند. یعنی هر قانونی تصویب شود خودشان باید اجرا کنند. نگاه قانون نویسی جدید و پژوهشی باید این باشد که اجرای هر قانونی چقدر به دستگاه های بیرونی و جوان هایی که ازرشته های مالی، حسابداری و آی تی بیرون میایند سپرده شود. طی چند سال اخیر برون سپاری هایی انجام شده که موفق بوده است. نگاه ما نباید ازدیاد بدنه دولت باشد. بلکه باید به سمت کارآمدی آن حرکت کنیم.
رسولی: ما در شکاف مالیاتی هم وضعیت خوبی نداریم.اگر بهبود تمکین مالیاتی را به عنوان یکی از اهداف بالادستی سازمان مالیاتی مد نظر قرار دهیم، باید قوانین مالیاتی را به صورت ساده و بهدور از پیچیدگی درآوریم. آیین نامه ها، تصویب نامه ها و بخشنامه های ما خود اعضای داخل سازمان را هم دچار سردرگمی میکند، چه برسد به مودیان مالیاتی. این قوانین علاوه بر ساده سازی باید در جهت کاهش معافیت ها باشد. افزایش معافیت های مالیاتی منجر به بدتر شدن وضعیت شکاف مالیاتی میشود.
همچنین در بحث افشای اطلاعات مالیاتی و شفافیت مالیاتی نیز ارتباطی میان سازمان و مودیان وجود ندارد.
بنابراین من پیشنهاد میکنم ضمن اصلاح فرآیندها و ساده سازی قوانین، تلاش شود زیرساخت های لازم جهت هوشمندسازی پایگاه داده صورت بگیرد. تا این 30 درصد شکاف مالیاتی بهبود یابد.
مختوایی: در وضعیتی که کشور نیازمند درآمد ناپایدار و غیرنفتی است، اولویت کشور باید بهینه سازی سیستم سازمان مالیاتی و قوانین این حوزه باشد. در این راستا نخستین گام را کشیدن فرش از زیر پای معافیت ها میدانم! معافیت ها در نهایت باید به 10 تا 15 درصد کل درآمدهای مالیاتی برسد و باقی را دولت وصول کند. وقتی این کار رانمیکند تورم و کسری بودجه پیش میآید.
مورد بعدی تعیین تکلیف طرح های نیمه تمام سازمان مالیاتی است، مثل سامانه مودیان. برون سپاری در این مورد خیلی مهم است. در سامانه مودیان هم شرکت های TSP دیده شده است اما گرفتن مجوز برای این شرکت ها نیازمند 10 میلیارد تومان وثیقه است. هیچ شرکت خصوصی توان تهیه چنین وثیقه ای را ندارد. صدور مجوزها باید به صورت کنسرسیومی باشد و چند شرکت با هم وظایف آموزش، مشاوره مالیاتی، فرار، تحلیل داده و هوش مصنوعی را پیش ببرند. این کار، خیل عظیمی از وظایف را از دوش سازمان برمیدارد. ذات فناوری های مالیاتی است به گونه ای است که نیروی انسانی متخصص تمایلی به استخدام در دولت ندارد.
غیبی پور: معافیت های مالیاتی در دنیا چند ریشه دارد. یکی مربوط به توسعه است. یعنی معافیت میگذارند که تولیدی که در کشور مناسب است، تقویت شود. در کشور ما هم به مناطق محروم که بخشی از مناطق آزاد را هم شامل میشود، معافیت تعلق میگیرد. دسته دیگری از معافیت ها ریشه های فرهنگی و دینی دارد. مثلا روزنامه نگاری که درآمد ندارد. بخش دیگر معافیت های ساختاری است. مثلا خیلی از اقشار معافیت حقوق و دستمزد دارند. بخشی دیگر معافیت های نهادی است. مثلا آستان قدس رضوی.
بنابراین معافیت اصلا بد نیست. اما باید مشوق تولید باشد. بسیاری از کشورهایی که پیشرفت کردند، معافیت در جهت توسعه دادهاند. در کشور ما هم باید معافیت ها با نگاه تولیدی باشد.
