نظام تدوین برنامه اجرایی یکپارچه توسعه منطقه ای مکران

سواحل مکران در استان پهناور سیستان و بلوچستان و در مسیر دو کریدور ترانزیتی بزرگ دنیا واقع شده است. این امر منطقه مکران را به عنوان جاده ترانزیتی طرح توسعه جنوب شرق مطرح کرده است و به طور یقین توسعه اقتصادی مکران، جایگاه ویژه ای را برای ایران در سطح منطقه و جهان ایجاد می کند. دولت سیزدهم پیرو تاکیدات مقام معظم رهبری، اقداماتی را برای توسعه منطقه برنامه ریزی و اجرا کرده و در حال تکمیل زیرساخت های آن است تا این منطقه راهبردی بتواند در آینده ای نزدیک نقش مهم و ملی را برای آبادانی کشور ایفا کند. لذا یکی از موارد مهم جهت دستیابی به توسعه اقتصادی مکران تدوین برنامه اجرایی یکپارچه برای منطقه است که می تواند هماهنگی لازم بین برنامه راهبردی و برنامه های دستگاه ها را ایجاد کند.

ضرورت و اهداف پژوهش

منطقه مکران به عنوان یکی از اولویت های توسعه فضایی کشور محسوب می شود. در این راستا طرح ها و برنامه های متعددی نیز برای این منطقه تهیه شده و در دستور کار قرار گرفته است. از مهمترین این برنامه  ها، سند توسعه منطقه ساحلی مکران است که در سال 1397 در شورای عالی معماری و شهرسازی و مجددا در سال 1398 در شورای عالی آمایش سرزمین کشور به تصویب رسید. همچنین سند ملی آمایش سرزمین در سال 1399 به عنوان سند توسعه فضایی مطلوب کشور به تصویب شورای عالی آمایش سرزمین رسید. این اسناد و برنامه ها با اینکه در سطوح عالی به تصویب رسیده اند و مورد اجماع مدیریت کلان کشور هستند؛ اما در ابعاد اجرایی با مشکلات و موانع متعددی مواجه بوده و عملا برنامه و اسنادی که ماهیت راهبردی دارند، پیوند مناسبی با برنامه های اجرایی دستگاه ها و نهادهای اجرایی ملی و منطقه ای ندارند. گزارش حاضر، به تعریف نظام نامه ای در خصوص تدوین برنامه اجرایی یکپارچه منطقه مکران پرداخته است.

برنامه اجرایی یکپارچه

در جهت تدوین برنامه اجرایی یکپارچه ابتدا اصول حاکم بر برنامه شامل رویکرد تدوین، مقیاس مداخله، برش زمانی و برش مکانی به شرح زیر تعیین شده است.

• رویکرد تدوین برنامه: رویکرد تدوین برنامه اجرایی، تعاملی و همکارانه مبتنی بر مشارکت فعال ذینفعان و کنشگران آن خواهد بود. با توجه به ماهیت اجرایی بودن برنامه و وجود اسناد فرادست، بخش های بالادستی باید از سایر بخش های پایین دستی، مشاوره اخذ کرده و در تصمیم گیری نهایی نظرات آن ها را نیز مد نظر قرار دهد؛
• مقیاس مداخله برنامه: پروژه ها در منطقه مکران در دو سطح مطرح است. در سطح اول، پروژه ها به صورت کلان پروژه تعریف و در سطح دوم، اجزای اصلی هر یک از این کلان پروژه ها مشخص می شوند. مقیاس مداخله در موضوع برنامه اجرایی مکران در سطح دوم پروژه ها خواهد بود؛
• برش زمانی برنامه: برش زمانی برنامه با توجه به افق طرح و نیز همزمانی با برنامه پنج ساله هفتم توسعه کشور به صورت سه برنامه میان مدت پنجساله تا سال های 1405، 1410 و 1415 است؛
• برش مکانی برنامه: برش مکانی برنامه اجرایی مکران بر اساس موضوعات به صورت یکپارچه در ابعاد فضایی پهنه، محور و کانون تعریف شده است.

نهادهای مشارکت کننده و ذی مدخل در تدوین برنامه اجرایی یکپارچه

تهیه برنامه اجرایی یکپارچه منطقه مکران با توجه به اینکه ذینفعان متعددی دارد در قالب یک فرایند مشارکتی و تقسیم وظایف صورت گرفته است، به نحوی که هر یک از نهادها بتوانند متناسب با وظایف ذاتی خود و قوانین مربوطه، در فرایند تدوین برنامه اجرایی همکاری داشته باشند. در موضوع برنامه اجرایی در منطقه مکران، تهیه طرح بر عهده شورای توسعه مکران است و این نهاد کارفرمای طرح محسوب می شود. این نهاد باید تهیه طرح را به یک مشاور یا نهاد دارای صلاحیت در امر برنامه ریزی که در اینجا گروه تلفیق نامیده می شود، سفارش دهد. گروه تلفیق مربوطه نیز باید در هماهنگی با نهاد مدیریتی منطقه و تحت نظارت ناظر تهیه برنامه که در اینجا دبیرخانه شورای عالی آمایش است برنامه را تهیه کند و درنهایت پس از تایید ناظر در اختیار نهاد مدیریتی منطقه مکران که در حال حاضر دبیرخانه شورای توسعه مکران است، قرار دهد.

مدل تلفیق تدوین برنامه اجرایی

مدل تلفیق تدوین برنامه اجرایی یکپارچه منطقه مکران، شامل مدل مفهومی تلفیق و فرایندهای گردش کار بیرونی و گردش کار درونی، به شرح زیر ارائه شده است.

• مدل مفهومی تدوین برنامه اجرایی: مدل تلفیق تدوین برنامه اجرایی مکران درواقع بخشی از فرایند کلان برنامه ریزی است که این بار در مقیاسی خردتر به تدوین برنامه می پردازد. در این فرایند ابتدا اسناد فرادست منطقه سند توسعه منطقه مکران با سند ملی آمایش سرزمین و اسناد استانی آن انطباق داده می شود و در آخر نیز برنامه اجرایی یکپارچه شامل برنامه زمانی، مکانی، تقسیم کار و نحوه مالی تلفیقی از تمام موضوعات تهیه شده و جهت اجرا در اختیار نهاد مدیریتی و اجرایی منطقه و دستگاه های اجرایی منطقه قرار می گیرد؛
• فرایندها(گردش کار بیرونی و درونی) تدوین برنامه اجرایی: بر اساس فرایند ارائه شده گردش کار درونی گروه تلفیق و فرایند تدوین برنامه شامل چهار مرحله است. در مرحله اول گروه تلفیق با بهره گیری از برنامه راهبردی و شاخص های پیامد و نتیجه ابتدا وجه غالب هر یک از برش های زمانی را مشخص کرده و اولویت های اصلی را برای هر برش مشخص و متناسب با آن، هر برش زمانی را نامگذاری می کند. در مرحله دوم گروه تلفیق برنامه های دستگاه های اجرایی و اطلاعات سامانه پشتیبان تصمیم گیری را از سازمان برنامه و بودجه اخذ نموده و از طرف دیگر نیز نظرات کنشگران بخش غیردولتی و منابع مالی اولیه را دریافت می کند. در مرحله سوم پروژه ها و برنامه های هر فاز زمانی و برنامه اجرایی با جزییات تقسیم کار برای هر موضوع مشخص می شود و م در مرحله چهارم برنامه اجرایی تلفیقی، تدوین شده، تمام موضوعات یکپارچه شده و مشکلات ناشی از تداخل های احتمالی آن برطرف می شود؛
• گردش کار بیرونی تدوین برنامه اجرایی: در گردش کار بیرونی تدوین برنامه اجرایی در کنار گروه تلفیق که وظیفه اصلی تدوین برنامه را بر عهده دارد، چند نهاد دیگر نیز نقش فعال و مشارکت کننده دارند. مراحل اصلی این فرایند دارای شش مرحله است. در مرحله اول گروه تلفیق با همکاری سازمان برنامه و بودجه و تحت نظارت شورای عالی آمایش، سند راهبردی را تدقیق نموده و شاخص های پیامد و نتیجه را نهایی می کنند. در مرحله دوم گروه تلفیق موضوعات و محورهای اصلی مقدماتی برنامه را تعیین و متناسب با آن برنامه های موضعی و موضوعی را در قالب ویرایش نخست به سازمان برنامه و بودجه و نیز نهاد مدیریتی و اجرایی مکران ارائه می دهد. در مرحله سوم سازمان برنامه و بودجه از طریق امور خود با دستگاه های اجرایی ارتباط برقرار کرده و فرایند تعاملی را آغاز می کند. در مرحله چهارم چرخه نخست فرایند تعاملی تکمیل می شود و در مرحله پنجم برنامه تدوین شده توسط گروه تلفیق با نظارت شورای عالی آمایش به نهاد مدیریتی و اجرایی منطقه ارائه می شود. در مرحله ششم نیز نهاد مدیریتی و اجرایی مکران برنامه اجرایی تدوین شده را به دستگاه های مربوطه ابلاغ و فرایند اجرای آن را پیگیری می کند. همچنین شورای توسعه مکران نیز بر اجرای آن نظارت می کند.

پیش نیازها و ورودی های تدوین برنامه اجرایی

تدوین برنامه اجرایی یکپارچه منطقه مکران مطابق با مدل مفهومی و فرایند تعریف شده نیازمند پیش نیازها و ورودی هایی است که در ادامه توضیح داده شده است:

• برنامه راهبردی و شاخص های پیامد و نتیجه: برنامه راهبردی توسعه سواحل مکران به عنوان سند اصلی توسعه فضایی منطقه بعد از انطباق با سند ملی آمایش سرزمین و اسناد استانی آن نهایی و تدقیق شده و شاخص های پیامد و نتیجه متناسب با آن باید تدوین و نهایی شود؛
• سیستم پشتیبان تصمیم گیری: برای تدوین برنامه اجرایی ضروری است که برخی پیش نیازها که عمدتا از جنس سیستم پشتیبان تصمیم گیری است تهیه شود و در قالب مجموعه اقدامات ذیل بیان شود: 1) تهیه نقشه مالکیت زمین و کاداستر منطقه مکران با اولویت پهنه های تجمع فعالیت؛ 2) تهیه آمارهای موضوعی جمعیت و نیروی انسانی، فعالیت و اشتغال، کارگاه ها و مسکن؛ 3) ایجاد و به روزرسانی سامانه یکپارچه اطلاعات مکانی منطقه؛
• تامین مالی، بودجه و سرمایه گذاری: منابع مالی و روش های تامین آن اعم از بودجه ملی و استانی، متفرقه و نیز منابع مالی بانکی و منابع ناشی از سرمایه گذاری می بایست به عنوان منابع اولیه و پیش فرض در زمان تدوین برنامه های اجرایی در اختیار گروه تلفیق قرار گیرد تا بتوان متناسب با منابع بالفعل و بالقوه، برنامه های اجرایی را تدوین کرد.

ساختار تیم تلفیق

گروه تلفیق تدوین برنامه اجرایی منطقه مکران که وظیفه اصلی مشاوره و تهیه برنامه را بر عهده دارد شامل دو بخش کارشناسی است. بخش نخست، هسته برنامه ریزی و تلفیق؛ و بخش دوم، کارگروه های همکار اصلی تیم هستند که به شرح زیر تعریف شده اند:

• تیم برنامه ریزی و تلفیق: هسته برنامه ریزی و تلفیق باید دارای تخصص هایی همچون برنامه ریزی منطقه ای، آمایش سرزمین، شهرسازی و… باشد که تدوین برنامه اجرایی، یکپارچه سازی و تلفیق، وظیفه اصلی آن است؛
• کارگروه های همکار اصلی تیم تلفیق: بر اساس فرایند برنامه ریزی و نیازهای تیم تلفیق، کارگروه های همکاری با مشارکت سایر نهادهای مشارکت کنندگان در تهیه برنامه و نمایندگان آن ها شکل می گیرد؛
• کارگروه هماهنگی با کنشگران غیردولتی: این کارگروه حسب هر موضوع همچون زیرساخت، توانمندسازی، آب و محیط زیست، کشاورزی و شیلات و… از کارشناسان متخصص این موضوعات تشکیل می شود و مسائل فنی و تخصصی را بررسی نموده و نظرات خود را به گروه تلفیق ارائه می کند؛

برنامه زمانی تدوین برنامه اجرایی

در رابطه با فرایند زمانی انجام این اقدامات ضروری است در سال نخست برنامه، الزامات تحقق پیگیری و اجرایی شود. همچنین با توجه به اهمیت، دو موضوع «تبیین ساختار مدیریتی و اجرایی منطقه» و «تدوین برنامه اجرایی منطبق با برنامه راهبردی» در اولویت قرار گیرد تا به تدوین برنامه اجرایی و بالا بردن کیفیت و تحقق پذیرتر شدن کمک شود. در زمان انجام این اقدامات، پیش نیاز برنامه  های توسعه منطقه با تاکید بر زیرساخت های اساسی پیگیری خواهد شد؛ اما پس از تدوین برنامه اجرایی اصلی لازم است که آن برنامه ملاک اصلی هرگونه اقدامی در منطقه قرار گیرد و فرایندهای نظارتی نیز بر آن حاکم شود. همچنین این برنامه می تواند در بازه های زمانی پنج ساله مورد بازنگری قرار گیرد.

جمع‌بندی

تدوین برنامه اجرایی یکپارچه به عنوان یکی از الزامات تحقق برنامه توسعه مکران از اهمیت بالایی برخوردار بوده و لازم است که تدوین آن در دستور کار نهاد متولی منطقه قرار گیرد. از آنجایی که منطقه دارای شرایط خاص و نهادهای متعددی است تدوین یک فرایند برای تهیه این برنامه اجرایی می تواند زمینه آن را تسهیل کرده و شرایط تحقق پذیری برنامه را افزایش دهد. باتوجه به اهمیت این موضوع ابعاد مختلف برنامه اجرایی اعم از نهادهای مشارکت کننده ذینفع در تدوین برنامه و اجرای آن، اجزا، مدل و فرایند کلان تدوین برنامه اجرایی و نحوه ارتباط با برنامه راهبردی، گردش کارها و فرایندهای بیرونی و درونی تدوین برنامه اجرایی و زمانبندی مراحل تدوین برنامه اجرایی بررسی شدند. در رابطه با فرایند زمانی ضروری است که دو موضوع «تبیین ساختار مدیریتی و اجرایی منطقه» و «تدوین برنامه اجرایی منطبق با برنامه راهبردی» در اولویت قرار گیرد تا به تدوین برنامه اجرایی و بالا بردن کیفیت و تحقق پذیرتر شدن کمک شود.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری با همکاری ادریس جهانگیر و مهرداد کاشف مبارکه در سال 1402 انجام شده ‌است.