نگاشت پیوست عدالت اجتماعی طرح مدیریت هوشمند یارانه آرد (مهیا)

نان یکی از پرمصرف ترین کالاها در میان خانواده های ایرانی است که بخش بزرگی از یارانه مواد غذایی را به خود اختصاص می دهد. هدر رفت این سرمایه ملی در زنجیره تولید تا مصرف نان، خسارتی بزرگ به اقتصاد کشور و معیشت خانوار است. به همین دلیل طرح مدیریت هوشمند یارانه آرد (مهیا) به منظور بهبود وضعیت زنجیره گندم- آرد- نان در ایران مطرح شد. این طرح در شرایط اجرای سیاست حذف ارز ترجیحی، توام با افزایش نرخ تورم و تشدید فشار معیشتی در شرایط جنگ اقتصادی به اجرا درآمده است. از این رو، دانستن این موضوع که این طرح، تا چه میزان به تحقق عدالت اجتماعی به صورت همه جانبه منجر می شود یا اینکه چقدر این ارزش مهم اجتماعی را تضعیف می کند، بیش از پیش اهمیت می یابد.

ضرورت و اهداف پژوهش

مشکلات مختلف زنجیره گندم- آرد- نان در ایران تا پایان سال ۱۴۰۰ در کنار دغدغه های متکثر ذینفعان این زنجیره، جریان سیاستگذاری را به سمت ارائه و اجرای مسیری برای اصلاح این زنجیره سوق داد؛ مشکلاتی از قبیل انحراف در توزیع آرد یارانه ای، رانت های موجود در زنجیره تولید تا توزیع، فشار به دولت جهت تخصیص مبلغ بیش از اندازه به یارانه آرد و نان، هدر رفت منابع و فساد. البته در این میان، ادعای قاچاق آرد و نان به صورت گسترده از سوی موافقان این طرح مطرح شده ولی تاکنون شواهد علمی برای آن ارائه نشده است؛ لذا مهم ترین مسئله در زنجیره تامین نان، عموما انحراف در زنجیره توزیع آرد است. دولت با ادعای مبارزه با قاچاق، تامین امنیت غذایی در حوزه نان، کاهش حذف عرضه خارج از شبکه، جلوگیری از کاهش ذخایر ارزی، کاهش مصرف نامتعارف، ارتقای اصابت یارانه آرد و نان و ایجاد زیر ساختی فناورانه برای مدیریت هوشمند این زنجیره، به اجرای طرح مهیا در ۳ فاز پرداخته است. از این رو در این پژوهش به بررسی وضعیت عدالت اجتماعی در زنجیره گندم- آرد- نان و بررسی فازهای اجرای طرح مهیا پرداخته شده است.

ترجمه برنامه مهیا به زبان عدالت اجتماعی؛ گام اول پیوست نگاری

 یافته های گام نخست پیوست عدالت اجتماعی نشان می دهد، مسئله اصلی در زنجیره گندم-آرد- نان، کنترل و حذف انحرافات توزیعی یارانه است تا امنیت غذایی مردم در حوزه نان تامین شود. از این رو، اشراف بر زنجیره و ارتقای توان حکمرانی بر مدیریت زنجیره بسیار اهمیت می یابد. در این مسیر، ایجاد یک سوئیچ بانکی در مسیر تراکنش های مالی زنجیره، اقدامی بسیار مهم از سوی وزارت اقتصاد و بانک مرکزی است که این اشراف و توان حکمرانی را ایجاد می کند؛ اما اقدام ناهماهنگ وزارت جهاد کشاورزی در آزادسازی قیمت آرد نانوایی فانتزی و صنعتی و آرد صنف و صنعت، علاوه بر آثار مخرب اقتصادی، موجب تضعیف سرمایه اجتماعی برای اجرای هر طرح اصلاحی در حوزه آرد و نان شد.

در عین حال، تدابیر اجرایی فاز اول طرح مهیا به گونه ای طراحی و اجرا شد که تغییری در شیوه خرید نان برای مردم ایجاد نکند؛ همچنین به صورت آزمایشی و در چند استان اجرا شده و سپس به دیگر استان ها تسری پیدا کرد و شاهد مقاومت جدی از سوی ذینفعان خصوصا نانوایی ها نبود. البته همچنان بی اعتمادی به دولت در لایه نانوایی ها وجود داشت و بخشی از آنان را به کم فروشی سوق داد. در مجموع، این مهم، امکان پیش برد فاز اول و دوم طرح مهیا را فراهم کرد.

لازم به ذکر است که توجیه عمومی از مسیر رسانه، یک حلقه مفقوده جدی است. نتیجه آزادسازی قیمت آرد صنف و صنعت و نان های غیر سنتی در ۷ عنوان قابل بیان است: رشد بیکاری و کاهش تولید داخلی در عرصه نان فانتزی، نان صنعتی و صنایع غذایی وابسته، کاهش سرمایه اجتماعی، کاهش امنیت غذایی در حوزه نان، افزایش رانت نانوایی سنتی و صنعتی و صنایع وابسته از محل انحراف توزیع آرد نانوایی سنتی و صرفه جویی ۴۵ همت یارانه در بودجه عمومی. باید توجه داشت که ظاهرا برنامه جبرانی برای کاهش این عوارض طراحی نشده است و حجم و میزان این عوارض نیز نیازمند محاسبه دقیق است.

فاز اول طرح مهیا: آزادسازی قیمت آرد نان غیر سنتی

خلاف آنچه در طرح مصوب یارانه نان وجود دارد، وزارت جهاد کشاورزی، همزمان با آزادسازی قیمت آرد صنف و صنعت، اقدام به آزادسازی قیمت آرد نان فانتزی و نان صنعتی می کند. این کار علاوه بر اینکه خلاف طراحی اولیه بوده است، به دلیل تقدم زمانی نسبت به نان سنتی، مشکلاتی را تولید کرد و تا زمانی که فاز دوم طرح مهیا انجام نشود، این مشکلات وجود خواهد داشت.

فازدوم مهیا: آرد آزاد، نان ارزان، مدیریت عملکرد زنجیره

 در این طرح، مداخلات تعبیه شده در کنارهم، مجموعه آثاری را رقم می زند، به صورتی که اگر فاز دوم همراه با اقداماتی از جمله تسهیل و تسریع در مجوز دهی نانوایی، تقویت نظارت بر کم فروشی، حذف اختصاص سهمیه آرد نانوایی، منطق درست قیمت گذاری منطقه ای آرد و نان، رفع چالش بین نانوا و صاحب مجوز نانوایی، کنترل توزیع آرد عشایر و روستا و دسترسی به نان ارزان برای مهاجرین و افراد فاقد شناسنامه و… انجام شود، تحقق بیشتر عدالت اجتماعی، قابل پیش بینی است. در عین حال دو عامل جدی کنترل نرخ ارز و تقویت اعتماد مردم و نانوایی ها نسبت به دولت، به شدت بر موفقیت این کار اثر گذار هستند. کنترل نرخ ارز، در میان مدت و بلند مدت، دولت را از رفتن به سمت آزاد سازی قیمت نان منع می کند و اعتماد به دولت از جمله از مسیر اطلاع رسانی موثر و صادقانه، عوارض اجرا را کاهش می دهد.

فاز سوم طرح مهیا: آزادسازی قیمت آرد و سهمیه بندی یارانه ای نان

در فاز سوم، به نظر می رسد آزادسازی قیمت نان منجر به رشد انتظارات تورمی، کاهش رفاه، کاهش امنیت غذایی، تضعیف پیوند های اجتماعی، رشد بیکاری، کاهش سرمایه اجتماعی حاکمیت و ناامیدی به آینده، القای اثرگذاری تحریم در داخل و خارج از کشور، ترغیب دولت به حذف دهک های بیشتری از دسترسی به نان ارزان سهمیه ای و ترغیب دولت به کاهش حجم سهمیه نان ارزان برای کاهش هزینه ها شود. با توجه به اینکه زیر ساخت اطلاعاتی پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان برای این کار به شدت از منظر دقت، به روز رسانی و منطق یکپارچه سازی اطلاعات، ناقص است، عملا افراد فاقد اطلاعات نیز دچار محرومیت می شوند و موج احساس بی عدالتی به دلیل نقایص این زیر ساخت، جامعه را فرا می گیرد؛ چنانکه در تخصیص یارانه حذف ارز ترجیحی این مشکل، بروز یافت. حتی رشد انتظار افزایش کیفیت نان در اثر آزادسازی قیمت نیز لزوما به رشد کیفیت نان منجر نمی شود و تمهیدی برای چنین نتیجه ای نیز وجود ندارد. با توجه به بروز اعتراضات و اغتشاشات در مهر ماه ۱۴۰۱ در کنار فضای رسانه ای افسار گسیخته، سرمایه اجتماعی دولت برای اجرای طرح های اصلاحی خصوصا طرح هایی از قبیل آزادسازی، به شدت نحیف خواهد بود.

در پایان، از میان دو سناریوی مطرح در طرح مهیا (فاز دوم و سوم)، فاز دوم (آزادسازی قیمت آرد و عرضه نان ارزان توام با کنترل عملکرد زنجیره توزیع و مصرف نان) مجموعا به تحقق عدالت اجتماعی نزدیکتر و فاز سوم (آزادسازی و سهمیه بندی) به تخریب عدالت اجتماعی می شود. به عبارت دقیق تر، فاز دوم و سوم، اساسا دو فاز از یک سناریوی واحد نیستند بلکه دو سناریوی رقیب تلقی می شوند که تعارض جدی در عملکرد و هدف دارند. آنچه باعث شده است در این طرح، این دو سناریو در قالب دو فاز متوالی دیده شوند، زیرساخت فناورانه آن است که به جهت قدرت حکمرانی آن می تواند حس استفاده یا سوء استفاده را با خود در پی داشته باشد.

جمع بندی

مشکلات مختلف زنجیره گندم- آرد- نان در ایران تا پایان سال ۱۴۰۰ در کنار دغدغه های متکثر ذینفعان این زنجیره، جریان سیاستگذاری را به سمت ارائه و اجرای مسیری برای اصلاح این زنجیره سوق داد. از این رو جهت اصلاح این زنجیره طرح مدیریت هوشمند یارانه آرد (طرح مهیا) عملیاتی شده است. این طرح در سه فاز «آزادسازی قیمت آرد نان غیر سنتی»، «آرد آزاد، نان ارزان، مدیریت عملکرد زنجیره» و «آزادسازی قیمت آرد و سهمیه بندی یارانه ای نان» ارائه شده است. با توجه به بررسی ها مشخص شد که فاز دوم و سوم این طرح، اساسا دو فاز از یک سناریوی واحد نیستند بلکه دو سناریوی رقیب تلقی می شوند که تعارض جدی در عملکرد و هدف دارند. با توجه به این موضوع، از میان دو سناریوی مطرح در طرح مهیا، فاز دوم (آزادسازی قیمت آرد و عرضه نان ارزان توام با کنترل عملکرد زنجیره توزیع و مصرف نان) مجموعا به تحقق عدالت اجتماعی نزدیکتر و فاز سوم (آزادسازی و سهمیه بندی) منجر به تخریب عدالت اجتماعی می شود.

این مطالعه در مرکز رشد دانشگاه امام صادق (ع) توسط محمدصادق تراب زاده جهرمی و همکاری سید علیرضا سجادیه، حسین سرآبادانی تفرشی، علی مصطفوی ثانی، محمد قائدامینی و محمد زارعی و به سفارش وزارت امور اقتصادی و دارایی در سال ۱۴۰۱ انجام شده است.