تاملی بر تعارض منافع در سیاستگذاری کشور
مرکز توانمندسازی جامعه و حاکمیت در یادداشت حاضر به این سوال پاسخ میدهد که چگونه تعارض منافع باعث ناکارآمدی سامانههای سیاستگذاری و اجرایی کشور میشود؟
چندی پیش بود که مشاور رسانه ای رئیس جمهور، حسام الدین آشنا، بیان کرد «اگر گرفتار آفت های مهمی چون «تعارض منافع»، «فساد»، «جهل و نادانی» و «دروغ» نبودیم، وضع کنونی کشورمان بسیار متفاوت بود». این اظهارنظر در کنار بسیاری موارد دیگر نشان میدهد مقامات کشور به پیامدهای مخرب تعارض منافع به عنوان یکی از جدی ترین مسائل سیاستی کشور پی بردهاند.
معاون اول رئیسجمهور، اسحاق جهانگیری، هم کمی پیشتر در اکانت توئیتری خود عنوان کرد «ای کاش سه لایحه مهم شفافیت، تعارض منافع و مقابله با فساد و ارتقای سلامت اداری که میتوانستند در مبارزه بنیادین با فساد مؤثر باشند، فرصت طرح مییافتند و به نام مجلس دهم ثبت میشد». در کنار یکدیگر قرار گرفتن شفافیت، مبارزه با فساد و تعارض منافع نشان از ارتباط وثیق این سه با یکدیگر دارد.
طرح لایحه مدیریت تعارض منافع، بخشنامه های متعدد وزارتخانه ها و سازمان های دولتی درباره مدیریت تعارض منافع همچون وزارت راه و شهرسازی، وزارت آموزش و پرورش، سازمان بهزیستی کشور، شهرداری تهران و غیره حاکی از آن است که مدیریت تعارض منافع در دستور کار سیاسی دولت دوازدهم قرار گرفته است. در کنار این تأکید سیاستمداران سرشناس همچون اسحاق جهانگیری، حسام الدین آشنا، محمد شریعتمداری و غیره را نیز باید به عنوان تبدیل مدیریت تعارض منافع به مسئله سیاست گذاری درک کرد.
پیامد تعارض منافع: فساد یا ناکارآمدی حکمرانی؟
با این حال همچنان میتوان یک چالش جدی در پیشروی قرار دادن تعارض منافع در گفتمان سیاسی-سیاستی جمهوری اسلامی ایران را شناسایی کرد. همزاد اصلی تعارض منافع در اکثر متون منتشرشده واژه فساد است. اگرچه هر فسادی از بستر تعارض منافع پدید میآید، اما آنچه ما تحت عنوان فساد عریان از آن یاد میکنیم، کمترین عارضه ناشی از تعارض منافع است. به زبان دیگر هرچه فسادهایی که ما در طول یک دهه اخیر دیدهایم، وحشتناک است؛ اما پیامد شیطانی تعارض منافع «ناکارآمدی حکمرانی» و در نتیجه آن عدم پاسخ گویی به مسائل پیش روی کشور و از دست رفتن رفاه اجتماعی است.
مطالعه اخبار و گزارش های مربوط به تعارض منافع بهوضوح تاثیرات رفاهی آن بر زندگی مردم را نشان میدهد. فقر آموزشی و فقر مسکن از مباحث پرتاکید در حوزه تعارض منافع است، اما علاوه بر اینها دسترسی نابرابر به تسهیلات مالی، فقر انرژی، فقر بهداشتی و پزشکی و غیره را نیز میتوان به این لیست بلند و بالا اضافه کرد.
برای مثال کارشناسان بسیاری در طول دو دهه اخیر اخذ مالیات از خانه های خالی را به عنوان یکی از اصلی ترین راه های جلوگیری از سرمایه ای شدن مسکن در ایران عنوان کردهاند. دولت های متعدد نیز در طول این دوره ها لایحه آن را به مجلس تقدیم کردهاند، اما تا همین اواخر مجلس زیر بار این لوایح نمیرفت.
بسیاری از کارشناسان دلیل این موضوع را ملاکی نمایندگان مجلس عنوان کردهاند. در بخش آموزش نیز که اخیرا وزیر آموزش و پرورش به دنبال مدیریت تعارض منافع است، بخش عمدهای از فرآیندهای خصوصی سازی نادرست، عدم حذف کنکور و ناتوانی بسیاری از خانواده ها برای شرکت منصفانه در این رقابت، کاهش عمده کیفیت مدارس دولتی و غیره پی آمد تعارض منافع در وزارت آموزش و پرورش است. برای مثال چگونه میتوان از مدیران آموزش و پرورش، که خود مدارس غیردولتی دارند، انتظار بهبود کیفیت مدارس دولتی را داشت؟ وقتی منافع آنها در هدایت دانشآموزان به سمت مدارس غیردولتی است.
علاوه بر کاهش رفاه اجتماعی، نتیجه قطعی هر نوع تعارض منافعی ناکارآمدی نظام حکمرانی کشور است. به عبارت دیگر عدم پاسخ به بسیاری از مسائل سیاستی کشور، قوانین غیر کارآمد، اجرای ناکارآمد قوانین و غیره نتیجه تمام و کمال تعارض منافع است. تا قبل از برجسته سازی موضوع تعارض منافع در نظام سیاست گذاری ایران، اعطای کارگزاری های دولتی به کارکنان حاضر در آن بخش نه تنها خلاف قانون و غیراخلاقی نبود، بلکه توصیه و تشویق نیز میشد. بازنشستگان نیروی انتظامی در صدر صف دریافت مجوز پلیس به علاوه ۱۰ بودند، کارمندان بهزیستی برای ایجاد مراکز خصوصی توان بخشی تشویق میشدند و بسیاری موارد دیگر که میتوان به آنها اشاره کرد.
مکانیزم تبدیل تعارض منافع به ناکارآمدی حکمرانی
این موارد نتیجه وجود تعارض منافع ساختاری در نظام دیوانسالاری ایران است. به زبان ساده پیشنهادکنندگان اصلی قوانین دستگاه های اجرایی کشور هستند و اگر کارکنان این دستگاه ها از اشتغال در بخش خصوصی قلمرو کاری خود منع نشوند، در تمام پیشنهادات خود منافع خود را در نظر خواهند گرفت. به عنوان مثال یکی از مشاغل پرسود برای بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی، ارائه خدمات مشاوره برای شرکت ها در حوزه حق بیمه است. نتیجه چنین شرایطی آن است که کارکنان سازمان تأمین اجتماعی هیچگاه علاقمند به شفاف کردن فرآیندها یا اصلاح آن نخواهند داشت.
علاوه بر مرحله اصلاحات یا طرح پیشنهادهای قانونی، تعارض منافع مانع از اجرای درست قوانین نیز میشود. در شماره های قبلی خبرنامه تعارض منافع از عدم اجرای مناسب پیوست های ارزیابی زیستمحیطی در پروژه های ملی به عنوان چالش ذکر شده است. مشکلات عدیده زیست محیطی طرح های توسعه ای در کشورهای جهان آنان را مجاب کرده است تا هر پروژه توسعه ای یک پیوست ارزیابی زیست محیطی داشته باشد. این پیوست ها ارزیابی میکنند که آیا پروژه های توسعه ای همچون سدها، بزرگراه ها، کارخانه های صنعتی بزرگ و غیره مشکلات محیط زیستی ایجاد خواهند کرد یا خیر؟ اما اجرای همراه با تعارض منافع این ارزیابی ها عملاً باعث نمایشی شدن این پروژه ها شده است.
همین موضوع در شهرداری تهران نیز مشاهده میشود. شهرداری تهران برای پروژه های متوسط و بزرگ خود موظف به اجرای اتاف (ارزیابی تأثیر اجتماعی و فرهنگی) است. اما مکانیزم همراه با تعارض منافع آن باعث ضایع شدن تأثیرات مثبت آن شد. به عبارت دیگر مسئول اجرای طرح های اتاف خود شهرداری تهران است، بنابراین بدیهی است که شهرداری این پروژه ها را به پژوهشگران همراهتر خواهد سپرد. به زبان ساده اگر پژوهشگران مانع از اجرای یک طرح شهرداری شوند، از طرح های آتی اتاف حذف خواهند شد.
چرا باید ناکارآمدی حکمرانی در موضوع تعارض منافع برجسته شود؟
تمام موارد و مصادیق ارائه شده در بالا نشان میدهد علاوه بر فسادهای ناشی از موقعیت های تعارض منافع، ناکارآمدی حکمرانی و کاهش عمده رفاه اجتماعی پیامد اصلی موقعیت های تعارض منافع خواهد بود، حتی اگر به فساد منجر نشود.
اهمیت تغییر نگاه نسبت به تعارض منافع آن است که مرتبط کردن این مفهوم با فساد، پیشبرد آن در سطح سیاست گذاری را سخت خواهد کرد. به عبارت دیگر نباید اینگونه قلمداد شود که هر موقعیت تعارض منافع مساوی با فساد است. چنین نگاهی باعث واکنش تدافعی نظام دیوانسالاری به طرح های اصلاحی خواهد شد. در صورتی که ارتباط دادن مفهوم تعارض منافع با ناکارآمدی حکمرانی و همچنین کاهش رفاه اجتماعی همراهی عمومی بیشتری به بار خواهد آورد. البته این موضوع به آن معنا نیست که با صرف چنین قلمدادی مدیریت موقعیتهای تعارض منافع سهل خواهد شد. مقاومت گروه های ذی نفع همواره پایدار خواهد بود و پیشبرد اصلاحات در این مسیر بسیار سخت و نیازمند استفاده از رویکردهای مناسب همچون «انطباق مداوم مسئله محور» است.
این یادداشت با عنوان «تعارض منافع به مثابه ناکارآمدی حکمرانی» توسط سعید هراسانی، کارشناسی ارشد مطالعات توسعه و سیاست اجتماعی و کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه تحریر شده است.